Апелляционное определение СК по административным делам Красноярского краевого суда от 01 августа 2016 г. по делу N 33а-10096/2016

Судебная коллегия по административным делам Красноярского краевого суда в составе:

председательствующего Полынцева С.Н.,

судей Мирончика И.С., Корниенко А.Н.,

при секретаре Сафине Р.Р.,

рассмотрела в открытом судебном заседании по докладу судьи Корниенко А.Н. административное дело по административному исковому заявлению Губернатора Иркутской области, правительства Иркутской области об оспаривании предписаний управления Министерства культуры Российской Федерации по Сибирскому федеральному округу,

по апелляционной жалобе представителя управления Министерства культуры Российской Федерации по Сибирскому федеральному округу Степановой С.П.,

на решение Центрального районного суда г.Красноярска от 27 апреля 2016 года, которым постановлено: "Признать незаконными вынесенные управлением Министерства культуры

Российской Федерации по Сибирскому федеральному округу: - предписание от 24.08.2015 N П01-22/38 об отмене постановления правительства Иркутской области от 06.07.2015 N 336-лп "О внесении изменений в постановление администрации Иркутской области от 12.09.2008 N 254-па";

- предписание от 28.09.2015 N П-01-22/45 о признании утратившим силу постановления правительства Иркутской области от 06.07.2015 N 336-пп "О внесении изменений в постановление администрации Иркутской области от 12.09.2008 N 254-па";

- предписание от 01.12.2015 N П-01-22/58 о признании утратившим силу постановления правительства Иркутской области от 06.07.2015 N 336-пп "О внесении изменений в постановление администрации Иркутской области от 12.09.2008 N 254-па".

Заслушав докладчика, судебная коллегия,

УСТАНОВИЛА:

Губернатор Иркутской области, правительство Иркутской области обратились в суд с административным исковым заявлением( с уточнением) к управлению Министерства культуры Российской Федерации по Сибирскому федеральному округу о признании незаконными предписаний от 24.08.2015г. N П01-22/38 об отмене постановления правительства Иркутской области от 06.07.2015г. N 336-пп "О внесении изменений в постановление администрации Иркутской области от 12.09.2008г. N 254-па";от 28.09.2015г. N П-01-22/45 о признании утратившим силу постановления Правительства Иркутской области от 06.07.2015 N 336-пп "О внесении изменений в постановление администрации Иркутской области от 12.09.2008 N 254-па"; от 01.12.2015г. N П-01-22/58 о признании утратившим силу постановления Правительства Иркутской области от 06.07.2015г. N 336-пп "О внесении изменений в постановление администрации Иркутской области от 12.09.2008г. N 254-па".

Требования мотивировали тем, что управлением Министерства культуры России по СФО в адрес Губернатора Иркутской области вынесены указанные выше предписания в связи с утверждением зон охраны на объекты культурного наследия регионального значения по ул. Литвинова,10 и пер. Пионерский, 13 в г. Иркутске без согласования данного решения с Министерством культуры РФ. По мнению истцов, утверждение зон охраны объектов культурного наследия регионального значения с согласованием Министерством культуры РФ не предусмотрено федеральным и областным законодательством. Решение об утверждении зон охраны на объекты культурного наследия регионального значения относится к полномочиям правительства Иркутской области.

Судом первой инстанции постановлено вышеуказанное решение.

В апелляционной жалобе представитель управлением Министерства культуры России по СФО Степанова С.П. просила отменить решение суда первой инстанции, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении исковых требований, указывая, что выводы суда о нарушении процедуры вынесения предписаний не основаны на материалах дела и требованиях закона, понятия отмены нормативно-правового акта и признания его утратившим силу являются равными, имеющими одинаковое значения, судом не выяснены основания для вынесения предписаний. Судом нарушены нормы процессуального права при отказе к принятию к производству суда встречного иска управления Министерства культуры России по СФО об оспаривании постановления Правительства Иркутской области от 06.07.2015г. N 336-пп "О внесении изменений в постановление администрации Иркутской области от 12.09.2008г. N 254-па".

На апелляционную жалобу поступили возражения от представителя Губернатора Иркутской области, правительства Иркутской области Базарова Э.Ц., который просил оставить решение суда без изменения, как постановленное в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Признав возможным рассматривать дело в отсутствие не явившихся представителей Губернатора Иркутской области, правительства Иркутской области, надлежаще извещенных о времени и месте рассмотрения дела, заслушав объяснения представителя управления Министерства культуры России по СФО Кузнецова А.А., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела и решение суда первой инстанции в полном объеме, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В силу пункта "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится охрана памятников истории и культуры.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Специальным федеральным законом, регулирующим отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, является Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ).

К объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры (часть 1 статьи 3 Федерального закона N 73-ФЗ).

Одним из видов объектов культурного наследия являются памятники - отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями (абзац второй части 5 этой статьи).

В силу ст. 4 ФЗ РФ "Об объектах культурного наследия (памятниках культуры и истории) народов Российской Федерации" объекты культурного наследия подразделяются на следующие категории историко-культурного значения:

объекты культурного наследия федерального значения - объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры Российской Федерации, а также объекты археологического наследия;

объекты культурного наследия регионального значения - объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры субъекта Российской Федерации;

объекты культурного наследия местного (муниципального) значения - объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры муниципального образования.

Согласно ст. 34 ФЗ РФ "Об объектах культурного наследия (памятниках культуры и истории) народов Российской Федерации" в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия. Порядок разработки проекта зон охраны объекта культурного наследия, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 26.04.2008г. N 315, действовавшим до вступления в силу Постановления Правительства РФ от 12.09.2015 N 972, т.е. до 24.09.2015г., утверждено Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, устанавливающее порядок разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон.

В соответствии с пунктом 16 Положения на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения и положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы соответствующий орган государственной власти субъекта Российской Федерации утверждает по согласованию с Министерством культуры Российской Федерации границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценного объекта культурного наследия народов Российской Федерации или объекта культурного наследия, включенного в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон. В соответствии с пунктом 17 Положения на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия регионального значения или проекта зон охраны объекта культурного наследия местного (муниципального) значения и положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы границы зон охраны соответствующего объекта культурного наследия, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен данный объект культурного наследия.

Как правильно установлено судом первой инстанции и подтверждено материалами дела 06.07.2015 временно исполняющим обязанности Губернатора Иркутской области Ерощенко С.В. подписано постановление Правительства Иркутской области N 336-пп "О внесении изменений в постановление администрации Иркутской области от 12 сентября 2008 года N 254-па", которым были внесены изменения в постановление администрации Иркутской области от 12.09.2008 N 254-па: границы зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории культуры) народов РФ, расположенные на территории города Иркутска (раздел II), утвержденные п. 1 постановления изложены в новой редакции, а также глава 2, утвержденная п. 2 постановления, дополнена п. 2.5 л, регламентирующим зону регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗР - 77, которая применяется к объектам культурного наследия, расположенным по ул. Литвинова, 10 и переулку Пионерский, 13.

По результатам проведенной проверки в рамках государственного контроля за нормативно-правовым регулированием управление Минкультуры России по СФО, руководствуясь п. 4 ст. 34 ФЗ РФ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и п. 16, п. 28 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 26.04.2008г. N 315, направило в адрес Губернатора Иркутской области предписание от 24.08.2015г. об отмене в срок до 24.09.2015г. постановления Правительства Иркутской области от 06.07.2015 N 336-пп "О внесении изменений в постановление администрации Иркутской области от 12.09.2008г. N 254-па".

В связи с истечением срока исполнения ранее выданного предписания в целях устранения ранее выявленного нарушения управление Минкультуры России по СФО, руководствуясь п. 4 ст. 34 ФЗ от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", повторно выдало в адрес Губернатора Иркутской области предписание от 28.09.2015г. о необходимости в срок до 30.11.2015г. признать утратившим силу постановление Правительства Иркутской области от 06.07.2015г. N 336-пп "О внесении изменений в постановление администрации Иркутской области от 12.09.2008г. N 254-па".

В связи с истечением срока исполнения ранее выданных предписаний в целях устранения ранее выявленного нарушения управление Минкультуры России по СФО, руководствуясь п. 4 ст. 34 ФЗ от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", вновь выдало в адрес Губернатора Иркутской области предписание от 01.12.2015г. о необходимости в срок до 01.02.2016г. признать утратившим силу постановление Правительства Иркутской области от 06.07.2015г. N 336-пп "О внесении изменений в постановление администрации Иркутской области от 12.09.2008г. N 254-па".

Приказом Минкультуры РФ от 06.07.2010г. N 383 был утвержден административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия государственной функции по осуществлению контроля и надзора за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий по сохранению, использованию, популяризации объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, и государственной охране объектов культурного наследия федерального значения, а также нормативно-правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросам переданных полномочий по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия, который определяет последовательность и сроки действий (административных процедур) исполнения Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия государственной функции по осуществлению контроля и надзора за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий.

В связи с упразднением Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия Указом Президента РФ от 08.02.2011г. N 155 Министерству культуры РФ переданы функции упраздняемой службы.

Надлежащим образом оценив представленные доказательства, суд первой инстанции, правильно руководствовался приведенными нормами материального права, регулирующими спорные правоотношения, и пришел к обоснованному выводу, о том, что

вопросы законности принятия нормативно-правового акта исполнительного органа субъекта РФ не могут быть рассмотрены в рамках настоящего дела, поскольку относятся к подсудности областного суда. Определив юридически значимыми по настоящему делу обстоятельства законности процедуры вынесения оспариваемых решений и наличие у административного ответчика полномочий на их принятие, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что в нарушение предусмотренного третьим разделом административного регламента от 06.07.2010г. порядка предписания были вынесены за рамками осуществляемых проверок либо по результатам анализа правовых актов, направляемых в составе отчетов об осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий.

Доводы административного ответчика о нарушении норм процессуального права при отказе к принятию к производству суда встречного иска управления Министерства культуры России по СФО об оспаривании постановления Правительства Иркутской области от 06.07.2015г. N 336-пп "О внесении изменений в постановление администрации Иркутской области от 12.09.2008г. N 254-па", как основание для отмены судебного решения, суд апелляционной инстанции считает несостоятельными, поскольку в силу ст.20 КАС РФ верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, то есть данный иск не мог быть принят к производству районного суда в силу закона.

Доводы апелляционной жалобы сводятся к несогласию с выводами суда первой инстанции и не содержат фактов, которые не были бы проверены или не учтены судом первой инстанции при разрешении спора и опровергали бы выводы суда первой инстанции или влияли бы на обоснованность и законность судебного решения, в связи с чем признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены решения суда.

Каких-либо нарушений норм процессуального права, являющихся основаниями для отмены решения, судом первой инстанции не допущено.

Руководствуясь ст.ст. 309,311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Центрального районного суда г.Красноярска от 27 апреля 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

судьи