Апелляционное определение СК по административным делам Саратовского областного суда от 14 июля 2016 г. по делу N 33а-4899/2016

Судебная коллегия по административным делам Саратовского областного суда в составе:

председательствующего Бугаевой Е.М.,

судей Поляниной О.М., Литвиновой М.В.,

при секретаре Михайловой А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Горгаева Г.Г., общества с ограниченной ответственностью "Переселение", Щербакова К.Н., Афониной О.Г., Бучко И.Ю., Адамян Ш.А., Анофрикова С.А., Свиридовой Н.А., Гараничевой Л.В., Саакашвили Л.Л., Трунилина М.А., Мирзояна Б.В. к администрации муниципального образования "Город Саратов" о признании постановления незаконным в части, возложении обязанности предоставить разрешение на условно-разрешенный вид использования земельного участка по апелляционной жалобе Горгаева Г.Г., общества с ограниченной ответственностью "Переселение", Щербакова К.Н., Афониной О.Г., Бучко И.Ю., Адамян Ш.А., Анофрикова С.А., Свиридовой Н.А., Гараничевой Л.В., Саакашвили Л.Л., Трунилина М.А., Мирзояна Б.В. на решение Волжского районного суда г. Саратова от 07 апреля 2016 года, которым в удовлетворении исковых требования отказано.

Заслушав доклад судьи Бугаевой Е.М., объяснения представителя административного истца Горгаева Г.Г. - Горгаева В.Г., поддержавшего доводы жалобы, представителя заинтересованного лица комитета по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования "Город Саратов" Животикова А.О., полагавшего жалобу не подлежащей удовлетворению, исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия

установила:

истцы обратились в суд с административным исковым заявлением к администрации муниципального образования "Город Саратов" о признании постановления незаконным в части возложения обязанности предоставить разрешение на условно-разрешенный вид использования земельного участка.

В обоснование требований истцы указали, что являются сособственниками земельных участков с кадастровым номером N площадью 243 кв.м и с кадастровым номером N площадью 1005 кв.м, расположенных по адресу: "адрес". Согласно Правилам землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов", утвержденным решением Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 года N27-2980, данные земельные участки относятся к территориальной зоне Ж 1.1 с основным видом разрешенного использования - многоквартирный жилой дом и условно-разрешенным видом использования - хозяйственные блоки (подземные, наземные). "дата" сособственники указанных земельных участков обратились в комиссию по вопросам землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов" с заявлением об изменении вида использования земельных участков на условно-разрешенный вид. Вопрос об изменении вида разрешенного использования земельного участка являлся предметом рассмотрения на публичных слушаниях, состоявшихся "дата", по итогам которых, с учетом результатов голосования, было рекомендовано отказать в предоставлении разрешения на изменение вида использования земельных участков. Причиной отказа послужило то, что предоставление разрешения на испрашиваемый вид разрешенного использования может привести к нарушению прав и законных интересов правообладателей квартир и нежилых помещений многоквартирного "адрес" по "адрес", расположенного в непосредственной близости от земельных участков, в отношении которых испрашивается условный вид разрешенного использования. Администрацией муниципального образования "Город Саратов" "дата" было вынесено постановление N об отказе в предоставлении разрешения на условно-разрешенный вид использования земельных участков с указанием причины в заключение публичных слушаний. Истцы полагают данное постановление в части отказа им в предоставлении испрашиваемого ими вида использования принадлежащих им на праве собственности земельных участков незаконным, принятым без достаточных данных, обосновывающих нарушение прав и интересов правообладателей помещений, расположенных в непосредственной близости от земельных участков, в отношении которых испрашивается условно-разрешенный вид, а также без учета мнения большинства жителей смежных территорий, и необоснованно ограничивает права собственников земельных участков на пользование собственностью.

Административные истцы просили суд:

- признать постановление N администрации муниципального образования "Город Саратов" от "дата" недействительным в части отказа в предоставлении разрешения на условно-разрешенный вид использования "хозяйственные блоки (подземные, наземные)" земельных участков площадью 243 кв.м с кадастровым номером N и площадью 1005 кв.м с кадастровым номером N, из земель населенных пунктов, расположенных по адресу: г. "адрес" находящихся в общедолевой собственности административных истцов;

- возложить обязанность на администрацию муниципального образования "Город Саратов" принять решение о предоставлении административным истцам разрешения на условно-разрешенный вид использования "хозяйственные блоки (подземные, надземные)" на принадлежащие им земельные участки.

Решением Волжского районного суда г. Саратова от 07 апреля 2016 года в удовлетворении административного иска отказано.

С решением суда административные истцы не согласились, подали апелляционную жалобу, в которой просят отменить судебный акт и принять новый об удовлетворении требований в полном объеме.

Выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела, установленным в ходе судебного разбирательства, и не соответствуют имеющимся в материалах дела доказательствам. В соответствии с требованиями Кодекса административного судопроизводства РФ обязанность доказывания законности оспариваемого решения возлагается на административного ответчика, который обязан подтверждать основания, приведенные в оспариваемом решении. Административным ответчиком мотивированного обоснования своего решения в материалы дела не представлено и судом не было установлено достаточных доказательств, которые бы послужили основанием для отказа в удовлетворении требований. В связи с чем возложение судом бремени доказывания на административного истца было необоснованным. Судом не принято во внимание, что испрашиваемый сособственниками на земельные участки условно-разрешенный вид использования не противоречит Правилам землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов", кроме того, сами сособственники являются собственниками квартир близлежащих многоквартирных домов, расположенных на смежном земельном участке. При проведении публичных слушаний не рассматривался вопрос о том, что конфигурация земельных участков не позволяет использовать их в соответствии с основным видом разрешенного использования, поэтому административными истцами был избран способ их использования в соответствии с условно-разрешенным видом использования. Данные обстоятельства судом также учтены не были. Вместе с тем судом необоснованно приняты в качестве доказательства высказывания участников публичных слушаний, занесенные в протокол, поскольку не имеется достоверных сведений о том, что они являются жителями многоквартирных домов либо их представителями, чьи права могут быть нарушены изменением вида разрешенного использования смежных земельных участков. Вопрос резервирования земель для государственных и муниципальных нужд, а также об изъятии земельных участков, что могло послужить основанием для отказа в изменении вида разрешенного использования, ни на слушаниях, ни комиссией при даче заключения, ни судом не выяснялся. Вопрос о наличии на земельных участках строений и соответствие данных строений строительным и пожарным нормам не выяснялся.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в полном объеме (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со ст. 46 (частями 1 и 2) Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Реализуя указанные конституционные предписания ст. 218 КАС РФ, предоставляет гражданину, организации, иным лицам право оспорить в суде решение органов местного самоуправления если они полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

По смыслу положений ст. 227 КАС РФ для признания незаконными постановления органа местного самоуправления необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемого постановления нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

Частью 12 ст. 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что физическое или юридическое лицо вправе оспорить в судебном порядке решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований о признании недействительным постановления администрации муниципального образования "Город Саратов" N от "дата", отмене его в части отказа в предоставлении разрешений на условно разрешенный вид использования спорных земельных участков, возложении на администрацию обязанность принять решение по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования данных участков, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что действия администрации муниципального образования "Город Саратов" и принятое ими решение соответствует положениям федерального законодательства, в том числе Градостроительного кодекса РФ, оснований для отмены решения об отказе в предоставлении разрешений на условно разрешенный вид использования спорного земельного участка не установлено.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции, исходя из следующего.

Конституцией Российской Федерации (ч. 2 ст. 36) закреплено, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (пп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).

Пунктом 1 ст. 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации подразделены по целевому назначению на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса.

Земли, указанные в п. 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (п. 2 ст. 7 ЗК РФ).

Зонирование территории для строительства регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации, в п. 7 ст. 1 которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

В соответствии со ст. 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил землепользования и застройки территорий относится к полномочиям органов местного самоуправления.

Между тем, согласно ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" вплоть до принятия правил землепользования и застройки решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, за исключением установленных законом случаев, с учетом результатов публичных слушаний. Указанные публичные слушания организуются и проводятся в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений Градостроительного кодекса Российской Федерации в части соответствующих требований.

Статья 32 Градостроительного кодекса содержит требования к порядку утверждения правил землепользования и застройки (документ градостроительного зонирования). Данная норма права носит императивный характер и подлежит безусловному исполнению на территории Российской Федерации. Применение правил землепользования и застройки осуществляется после утверждения данной документации представительным органом местного самоуправления и официального опубликования в порядке, установленном законом законодательством.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые подразделяются на основные, условно разрешенные и вспомогательные виды разрешенного использования (ч. ч. 1 и 2 ст. 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно п. 3 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации собственники вправе использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Статьей 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации определен порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства.

Так, физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, направляет заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в комиссию (ч. 1 ст. 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений настоящей статьи (ч. 2 ст. 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации (ч. 8 ст. 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Частью 9 ст. 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что на основании указанных в ч. 8 настоящей статьи рекомендаций глава местной администрации в течение трех дней со дня поступления таких рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения.

Таким образом, предоставление разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка может быть принято только органом местного самоуправления на основании результатов публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования.

При этом действующее законодательство не возлагает на орган местного самоуправления обязанность по принятию положительного решения вопроса о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка и не устанавливает оснований для отказа в предоставлении такого разрешения, орган местного самоуправления при решении вопроса о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка вправе отказать в предоставлении такого разрешения, исходя из признанных органом местного самоуправления существенными обстоятельств. Кроме того, действующее законодательство обязывает орган местного самоуправления принимать решение по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования на основании рекомендаций комиссии (ч. 9 ст. 39 Градостроительный кодекс РФ).

Как следует из материалов, представленных в дело, административные истцы являются сособственниками земельных участков с кадастровыми номерами N площадью 243 кв.м и с кадастровым номером N площадью 1005 кв.м, расположенных по адресу: "адрес" что подтверждается представленными в материалы дела правоустанавливающими документами.

Согласно сведениям кадастровых паспортов от "дата" земельные участки образованы в результате выдела из земельного участка с кадастровым номером N, видом разрешенного использования является "многоквартирный жилой дом", сведения в государственный кадастр недвижимости внесены "дата".

Из писем комитета по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству от "дата", направленных в адрес административного истца Горгаева Г.Г., земельный участок с кадастровым номером N в соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов", утвержденными решением Саратовской городской Думы от "дата" в редакции решения от "дата" расположен в границах территориальной зоны Ж1 - зоне многоэтажной многоквартирной жилой застройке и земельный участок с кадастровым номером N - в границах зоны Ж1.1 - зоны перспективного развития многоэтажной многоквартирной жилой застройки (со сносом существующей застройки).

Горгаевым Г.Г. в комиссию по вопросам землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов" было подано заявление, датированное "дата", о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков площадью 1005 кв.м и 243 кв.м.

Горгаев Г.Г. обратился в администрацию муниципального образования "Город Саратов" на основании решения общего собрания собственников земельных участков с кадастровыми номерами N от "дата".

Постановлением главы муниципального образования "Город Саратов" N от "дата" было постановлено провести публичные слушания "дата" в 10 часов 00 минут.

В газете "Саратовская Панорама" от "дата" N органом местного самоуправления размещена публикация о проведении "дата" публичных слушаний, к рассматриваемым вопросам был также отнесен вопрос о предоставлении условно разрешенного вида использования земельных участков по заявлению Горгаева Г.Г.

Проведение публичных слушаний отражено в протоколе от "дата", который представлен в материалы дела.

По результатам проведения публичных слушаний проведено заседание комиссии по вопросам землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов", что подтверждается протоколом N и рекомендациями комиссии от "дата".

На основании заключения о результатах публичных слушаний, состоявшихся "дата", рекомендаций комиссии по вопросам землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов" вынесено постановление N о "дата" пунктом N которого было отказано в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования "хозяйственные блоки (подземные, наземные)" на земельные участки, принадлежащие административным истцам на праве общей долевой собственности. В качестве основания указано, что предоставление разрешения может привести к нарушению прав и законных интересов правообладателей жилых и нежилых помещений в многоквартирном "адрес", расположенном в непосредственной близости от земельного участка, в отношении которого испрашивается условно разрешенный вид, а также с учетом результатов голосования участников публичных слушаний.

При указанных обстоятельствах публичные слушания были проведены в соответствии с требованиями ст. 39 Градостроительного кодекса РФ, ст. 28 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

С учетом изложенного суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое заявителями постановление администрации муниципального образования "Город Саратов" соответствует требованиям действующего законодательства.

Судебная коллегия отмечает, что отсутствие в оспариваемом постановлении администрации мотивировки принятого решения, на что указывается в апелляционной жалобе, само по себе не может являться достаточным для признания данного постановления незаконным.

Отказ в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка соответствует действующему законодательству, регулирующему данные правоотношения, принят в пределах предоставленных полномочий, процедура предоставления разрешения осуществлена в порядке, установленном нормативными правовыми актами, вынесен на основании полного изучения представленных материалов публичных слушаний в их совокупности, порядок проведения публичных слушаний соблюден, дана оценка всех заслуживающих внимание обстоятельств с целью решения вопроса о целесообразности предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования спорных земельных участков, оспариваемое постановление прав и законных интересов заявителей не нарушает.

При этом другие заявители, также как и Горгаев Г.Г. в силу п. п. 2, 5 ст. 39 Градостроительного кодекса РФ, имели возможность участвовать в публичных слушаниях, а также представить в комиссию свои предложения и замечания, касающиеся интересующего их вопроса, для включения их в протокол публичных слушаний.

Доказательств, свидетельствующих об ограничении прав заявителей на участие в указанных публичных слушаниях и выражения своего мнения, в том числе путем представления замечаний и предложений, суду не представлено.

Несогласие с оценкой суда доводов искового заявления, а также возражений на него, представленных доказательств, в том числе возражений участников публичных слушаний, не является основанием к отмене постановленного решения. Доводы апелляционной жалобы в данной части были предметом исследования судом первой инстанции и необоснованность их отражена в судебном решении с изложением соответствующих мотивов. Каких-либо доказательств недействительности и недопустимости, принятых по делу судом доказательств, ни в суд первой инстанции, ни при апелляционном решении дела представлено не было.

Вместе с тем судебная коллегия полагает необходимым указать, что предусмотренный Градостроительным кодексом РФ порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка направлен на реализацию одного из общих принципов градостроительного законодательства, предполагающего участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности и обеспечение свободы такого участия (п. 5 ст. 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Данный принцип включает в себя, в том числе необходимость обязательного комплексного учета мнения населения при принятии градостроительных решений в целях согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области для обеспечения благоприятных условий проживания.

При этом наличие или отсутствие согласия участников публичных слушаний на предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка является одним из решающих факторов при принятии органом местного самоуправления соответствующего решения.

В связи с этим возражения граждан относительно предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка не могут подвергаться проверке в ходе судебного разбирательства на предмет их соответствия требованиям закона, поскольку они являются средством реализации этими гражданами предоставленного им законом права на выражение своего мнения по поводу изменения разрешенного вида земельного участка, граничащего с их земельными участками.

Предметом судебного разбирательства может быть только сама установленная законом процедура проведения публичных слушаний по вопросу об установлении условно-разрешенного вида использования земельного участка.

Нарушений порядка проведения публичных слушаний по делу не установлено.

По изложенным выше основаниям судебная коллегия находит доводы апелляционной жалобы необоснованными. Они не опровергают содержащихся в решении выводов суда, которые соответствуют обстоятельствам дела, подробно и убедительно мотивированы. Материальный закон судом истолкован и применен правильно. Нарушений норм процессуального права, которые могут быть основанием к отмене решения, судом не допущено.

Таким образом, оснований для признания решения суда незаконным и необоснованным и для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 308, 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Волжского районного суда г. Саратова от 07 апреля 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Горгаева Г.Г., общества с ограниченной ответственностью "Переселение", Щербакова К.Н., Афониной О.Г., Бучко И.Ю., Адамян Ш.А., Анофрикова С.А., Свиридовой Н.А., Гараничевой Л.В., Саакашвили Л.Л., Трунилина М.А., Мирзояна Б.В. - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: