Апелляционное определение СК по административным делам Саратовского областного суда от 21 июля 2016 г. по делу N 33а-4946/2016

Судебная коллегия по административным делам Саратовского областного суда в составе:

председательствующего Бугаевой Е.М.,

судей Поляниной О.А., Литвиновой М.В.,

при секретаре Ребневой Е.Б.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Дёмина А.В., к администрации муниципального образования "Город Саратов" о признании незаконным отказа в предоставлении разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка по апелляционной жалобе Дёмина А.В. на решение Волжского районного суда г. Саратова от 18 апреля 2016 года, которым в удовлетворении исковых требования отказано.

Заслушав доклад судьи Бугаевой Е.М., объяснения Дёмина А.В., просившего удовлетворить жалобу, объяснения представителя административного ответчика администрации муниципального образования "Город Саратов" - Мартынец К.В., возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, представителя заинтересованного лица комитета по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования "Город Саратов" Животикова А.О., полагавшего доводы жалобы неподлежащими удовлетворению, исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия

установила:

административный истец обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации муниципального образования "Город Саратов" о признании незаконным отказа в предоставлении разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка.

В обоснование требований указал, что в связи с заинтересованностью приобретения прав на земельный участок из земель населенных пунктов площадью 352 кв.м, расположенного по адресу: "адрес"", обратился с заявлением к административному ответчику о предоставлении разрешения на условно-разрешенный вид использования "Ведение садоводства, дачного хозяйства в индивидуальном порядке". Согласно правилам землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов", утвержденным решением Саратовской городской Думы от "дата" N, данный земельный участок относится к территориальной зоне Р-1 "Зона рекреационно-ладшафтных территорий", для которой испрашиваемый административным истцом вид разрешенного использования является условно-разрешенным видом использования. Вопрос об изменении вида разрешенного использования земельного участка являлся предметом рассмотрения на публичных слушаниях, состоявшихся "дата", по итогам которых с учетом результатов голосования было рекомендовано отказать в предоставлении разрешения на изменение вида использования земельного участка. Причиной отказа послужило то, что предоставление разрешения на испрашиваемый вид разрешенного использования противоречит генеральному плану муниципального образования "Город Саратов", утвержденному решением Саратовской городской Думы от 28 февраля 2008 года N 25-240, и положениям Водного кодекса Российской Федерации. Администрацией муниципального образования "Город Саратов" "дата" было вынесено постановление N об отказе в предоставлении разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка с указанием причины в заключение публичных слушаний. Истец полагает данное постановление в части отказа ему в предоставлении испрашиваемого вида использования незаконным, поскольку вид разрешенного использования не противоречит правилам землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов" и направлен на нарушение права на приобретение земельного участка.

Административный истец просил суд: признать пункт 10 постановления N администрации муниципального образования "Город Саратов" от "дата" недействительным в части отказа в предоставлении разрешения на условно-разрешенный вид использования "Ведение садоводства, дачного хозяйства в индивидуальном порядке" земельного участка площадью 352 кв.м из земель населенных пунктов, расположенного по адресу: "адрес" возложить обязанность на администрацию муниципального образования "Город Саратов" вернуться к рассмотрению вопроса о предоставлении разрешения и предоставить разрешение на условно-разрешенный вид использования "ведение садоводства, дачного хозяйства в индивидуальном порядке земельного участка площадью 352 кв.м по указанному адресу по заявлению Дёмина А.В.

Решением Волжского районного суда г. Саратова от 18 апреля 2016 года в удовлетворении административного иска отказано.

С решением суда административный истец не согласился, подал апелляционную жалобу, в которой просит отменить судебный акт и принять новый об удовлетворении требований в полном объеме. Полагает, что решение суда является незаконным и необоснованным, принятым с нарушением норм материального и процессуального права. Судом не устанавливалось соответствие содержания оспариваемого решения об отказе нормативным правовым актам, регулирующим спорные правоотношения, поскольку заключение комиссии по результатам публичных слушаний и подготовленные ими рекомендации не обязывают орган местного самоуправления согласиться с ними, содержат рекомендательный характер. Орган местного самоуправления при принятии решения о предоставлении условно-разрешенного вида использования земельного участка должен руководствоваться нормами градостроительного законодательства. Судом законность и мотивированность принятого решения органом местного самоуправления не проверена. Отказ в предоставлении условно-разрешенного вида использования земельного участка не может основываться на формальных соображениях. Рекомендации комиссии и подготовленный проект постановления об отказе подготовлен без учета результатов голосования участников публичных слушаний, большинство из которых проголосовали против отказа в предоставлении условно-разрешенного вида использования. Административным ответчиком не представлено ни одной нормы генерального плана, противоречащей предоставлению данного разрешения, о том, что предоставление вида приведет к нарушению положений Водного кодекса РФ, поскольку земельный участок расположен в прибрежной защитной полосе. Обстоятельства расположения земельного участка в пределах водоохраной зоны являлись предметом рассмотрения другого гражданского дела, решением которого было установлено, что земельный участок частично входит в данную зону. Суд в решении ссылается на решение Ленинского районного суда от "дата", которое в материалах дела отсутствует, таким образом, суд приводит доказательство документально неподтвержденное. Обстоятельства данного судебного акта не могут быть приняты во внимание, поскольку они установлены на основании Гражданского процессуального кодекса РФ, а не в соответствии с требованиями Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, что является нарушением норм процессуального права. Нарушение норм материального права выразилось в том, что суд при принятии решения принял во внимание ошибочное мнение комиссии и не обратил внимание на то, что вопрос о предоставлении условного вида разрешенного использования земельного участка органом местного самоуправления всесторонне рассмотрен не был.

Считает, что привлечение к участию в деле в качестве заинтересованных лиц комитета по градостроительной политике архитектуре и капитальному строительству и по управлению имуществом г. Саратова является нарушение норм процессуального права, поскольку разрешение данного административного дела их права и обязанности не затрагивает. Указанные действия суда были направлены на затягивание судебного разбирательства и предоставление дополнительного времени административному ответчику, который в порядке ст. 62 КАС РФ обязан доказывать законность принятого решения. Также судом допущено нарушение норм процессуального права.

В судебном заседании Дёмин А.В. поддержал доводы жалобы, просил их удовлетворить, решение суда первой инстанции отменить и принять новое решение об удовлетворении требований в полном объеме.

Представитель администрации муниципального образования "Город Саратов" Мартынец К.В. возражала против удовлетворения жалобы Дёмина А.В., считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Представитель комитета по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования "Город Саратов" Животиков А.О. полагал решение суда законным и обоснованным, доводы апелляционной жалобы не подлежащими удовлетворению.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в полном объеме (часть 1 статьи 308 КАС РФ), судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со статьей 46 (частями 1 и 2) Конституции РФ решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Реализуя указанные конституционные предписания, статья 218 КАС РФ предоставляет гражданину, организации, иным лицам право оспорить в суде решение органов местного самоуправления если они полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

По смыслу положений статьи 227 КАС РФ для признания незаконными постановления органа местного самоуправления необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемого постановления нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

Частью 12 статьи 39 ГрК РФ предусмотрено, что физическое или юридическое лицо вправе оспорить в судебном порядке решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения.

Конституцией РФ (часть 2 статьи 36) закреплено, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ).

Пунктом 1 статьи 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации подразделены по целевому назначению на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса.

Земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2 статьи 7 ЗК РФ).

Зонирование территории для строительства регламентируется ГрК РФ, в пункте 7 статьи 1 которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

В соответствии со ст. 8 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки территорий относится к полномочиям органов местного самоуправления.

Между тем согласно статье 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" вплоть до принятия правил землепользования и застройки решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, за исключением установленных законом случаев, с учетом результатов публичных слушаний.

Указанные публичные слушания организуются и проводятся в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений ГрК РФ в части соответствующих требований.

Статья 32 ГрК РФ содержит требования к порядку утверждения правил землепользования и застройки (документ градостроительного зонирования). Данная норма права носит императивный характер и подлежит безусловному исполнению на территории Российской Федерации. Применение правил землепользования и застройки осуществляется после утверждения данной документации представительным органом местного самоуправления и официального опубликования в порядке, установленном законом законодательством.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые подразделяются на основные, условно разрешенные и вспомогательные виды разрешенного использования (части 1 и 2 статьи 37 ГрК РФ).

Согласно пункту 3 статьи 85 ЗК РФ собственники вправе использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Статьей 39 ГрК РФ определен порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства.

Так, физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, направляет заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в комиссию (часть 1 статьи 39 ГрК РФ).

Вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений настоящей статьи (часть 2 статьи 39 ГрК РФ).

На основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации (часть 8 статьи 39 ГрК РФ).

Частью 9 статьи 39 ГрК РФ предусмотрено, что на основании указанных в части 8 настоящей статьи рекомендаций глава местной администрации в течение трех дней со дня поступления таких рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения.

Таким образом, предоставление разрешение на условно - разрешенный вид использования земельного участка может быть принято только органом местного самоуправления на основании результатов публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно - разрешенный вид использования. При этом действующее законодательство не возлагает на орган местного самоуправления обязанность по принятию положительного решения вопроса о предоставлении разрешения на условно - разрешенный вид использования земельного участка и не устанавливает оснований для отказа в предоставлении такого разрешения, орган местного самоуправления при решении вопроса о предоставлении разрешения на условно - разрешенный вид использования земельного участка вправе отказать в предоставлении такого разрешения, исходя из признанных органом местного самоуправления существенными обстоятельств. Кроме того, действующее законодательство обязывает орган местного самоуправления принимать решение по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования на основании рекомендаций комиссии (часть 9 статьи 39 ГрК РФ).

Как видно из материалов, представленных в дело, административный истец, имея намерение приобрести право на земельный участок площадью 352 кв.м из земель населенных пунктов, расположенный по адресу: "адрес", "дата" обратился в комиссию по вопросам землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов" с заявлением о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования "ведение садоводства, дачного хозяйства в индивидуальном порядке" указанного земельного участка, расположенного в территориальной зоне Р1 (зона рекреационно-ландшафтных территорий).

Согласно схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории земельный участок площадью 352 кв.м имеет условный N. Из акта осмотра земельного участка от "дата" следует, что территория данного земельного участка не огорожена, ограничена забором смежного землепользования, свободна от строений.

Из представленного в материалы дела фрагмента карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов" (далее Правила), утвержденных решением Саратовской городской Думы N27-280 от 29 апреля 2008 года видно, что земельный участок площадью 352 кв.м относится к территориальной зоне Р1 - Зоне рекреационно-ландшафтных территорий.

Согласно Правилам пункта 39 Карты санитарно-защитных и водоохранных зон, образуемый земельный участок площадью 352 кв.м расположен в водоохраной зоне, т.е. зоне с особым использованием территории.

Постановлением главы муниципального образования "Город Саратов" N от "дата" было постановлено провести публичные слушания "дата" в 10 часов 00 минут.

Объявление проведения публичных слушаний опубликовано на официальном сайте администрации муниципального образования "Город Саратов" "дата", что подтверждается распечаткой с сайта (л.д. 51).

В газете "Саратовская Панорама" от "дата" N опубликованы результаты публичных слушаний, к рассматриваемым вопросам был также отнесен вопрос о предоставлении условно - разрешенного вида использования земельного участка по заявлению Дёмина А.В.

Проведение публичных слушаний, отражено в протоколе от "дата", который представлен в материалы дела.

По результатам проведения публичных слушаний проведено заседание комиссии по вопросам землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов", что подтверждается протоколом N от "дата". Согласно протоколу комиссией рекомендовано Дёмину А.В. в предоставлении разрешения на условно - разрешенный вид использования земельного участка отказать, поскольку данный вид противоречит генеральному плану муниципального образования "Город Саратов", утвержденному решением Саратовской городской Думы от "дата" N, и положениям Водного кодекса РФ.

Из заключения результатов публичных слушаний следует, что предоставление разрешения на условно - разрешенный вид использования "ведение садоводства, дачного хозяйства в индивидуальном порядке" земельного участка площадью 352 кв.м не противоречит правилам, но противоречит генеральному плану муниципального образования "Город Саратов", утвержденному решением Саратовской городской Думы от "дата" N, и положениям Водного кодекса Российской Федерации, в связи с чем рекомендовано отказать заявителю Дёмину А.В. В итогах рассмотрения данного вопроса указано, что мнение участников слушаний разделилось, согласно пункту 1.5 положения о публичных слушаниях в муниципальном образовании "Город Саратов", утвержденного решением Саратовской городской Думы от "дата" N, решения публичных слушаний для органа местного самоуправления носят рекомендательный характер.

На основании заключения о результатах публичных слушаний, состоявшихся "дата", рекомендаций комиссии по вопросам землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов" вынесено постановление N от "дата", пунктом N которого отказано в предоставлении разрешения на условно - разрешенный вид использования "ведение садоводства, дачного хозяйства в индивидуальном порядке" на земельный участок площадью 352 кв.м, расположенный по адресу: "адрес". В качестве основания указано, что предоставление разрешения противоречит генеральному плану муниципального образования "Город Саратов", утвержденному решением Саратовской городской Думы от "дата" N, и положениям Водного кодекса Российской Федерации.

Анализ исследованных доказательств показывает, что процедура предоставления разрешения на условно - разрешенный вид использования земельного участка, предусмотренная статьей 39 ГрК РФ, органом местного самоуправления при рассмотрении заявления Дёмина А.В., соблюдена, решение об отказе принято в соответствии с возложенными на орган местного самоуправления полномочиями (ст. 28 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Таким образом, заявленные требования административного истца удовлетворению не подлежат, вывод суда первой инстанции является правильным, соответствующим указанным выше обстоятельствам.

Доводы жалобы о том, что суду следовало установить соответствие содержания оспариваемого решения об отказе нормативным правовым актам, регулирующим спорные правоотношения, несостоятельны, поскольку при рассмотрении административного иска, поданного в порядке статьи 227 КАС РФ, судом проверяется совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого постановления нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца. Административным истцом допустимых доказательств, в подтверждение нарушения указанных условий, ни суду первой инстанции, ни суду апелляционной инстанции, не представлено.

Предметом судебного разбирательства может быть только сама установленная законом процедура проведения публичных слушаний по вопросу об установлении условно-разрешенного вида использования земельного участка. Нарушений порядка проведения публичных слушаний по делу не установлено.

Доводы о том, что орган местного самоуправления при принятии решения нарушил требования соблюдения процедуры, предусмотренной градостроительными нормами, противоречат доказательствам, представленным в материалы дела, процедура рассмотрения вопроса по заявлению Дёмина А.В. органом местного самоуправления соблюдена.

Отсутствие в оспариваемом постановлении администрации мотивировки принятого решения, на что указывается в апелляционной жалобе, само по себе не может являться достаточным для признания данного постановления незаконным.

Доводы жалобы о том, что административным ответчиком не предоставлено ни одной нормы генерального плана, противоречащей предоставлению разрешения, и, что предоставление вида приведет к нарушению положений Водного кодекса РФ, не могут являться основанием для отмены судебного решения.

Ссылка Дёмина А.В. на нарушение судом норм процессуального права (привлечение к участию в деле в качестве заинтересованных лиц комитета по градостроительной политике архитектуре и капитальному строительству и по управлению имуществом г. Саратова, предоставление дополнительного времени административному ответчику для представления доказательств, отсутствие протокола предварительного судебного заседания, принятие определения о привлечении к делу заинтересованного лица без обсуждения с участниками процесса и без занесения в протокол судебного заседания) не влечен отмену судебного акта, принятого на законных основаниях.

Довод жалобы о том, что судом допущен подлог документов, не находит своего подтверждения, поскольку дата "дата", указанная административным истцом в административном иске, не может считаться датой подачи иска в суд. Согласно штампу суда административное исковое заявление поступило в суд "дата", поэтому срок судопроизводства исчисляется с даты подачи административного искового заявления - с "дата".

По изложенным выше основаниям судебная коллегия находит доводы апелляционной жалобы необоснованными. Они не опровергают содержащихся в решении выводов суда, которые соответствуют обстоятельствам дела, подробно и убедительно мотивированы. Материальный закон судом истолкован и применен правильно. Нарушений норм процессуального права, которые могут быть основанием к отмене решения, судом не допущено.

Таким образом, оснований для признания решения суда незаконным и необоснованным и для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь ст. ст. 308, 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Волжского районного суда г. Саратова от 18 апреля 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Дёмина Андрея Викторовича - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: