Апелляционное определение СК по административным делам Саратовского областного суда от 18 августа 2016 г. по делу N 33а-6123/2016

Судебная коллегия по административным делам Саратовского областного суда в составе:

председательствующего Совкича А.П.,

судей Поляниной О.А., Литвиновой М.В.,

при секретаре Дагаевой В.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора города Саратова к администрации муниципального образования "Город Саратов" о признании нормативного правового акта недействующим по апелляционному представлению прокурора города Саратова на решение Волжского районного суда города Саратова от 25 марта 2016 года, которым в удовлетворении административных требований отказано.

Заслушав доклад судьи Совкича А.П., обсудив доводы апелляционного представления, выслушав объяснения представителя административного истца прокуратуры города Саратова Горина И.А., действующего на основании доверенности от 17 августа 2016 года, поддержавшего доводы представления, объяснения представителя административного ответчика администрации муниципального образования "Город Саратов" Радченко М.А., действующей на основании доверенности от 15 сентября 2015 года N 01-03/76, представителя заинтересованного лица управления по культуре администрации муниципального образования "Город Саратов" Ефименко С.А., действующей на основании доверенности от 19 ноября 2015 года N 01-24/2391, возражавших против доводов представления, исследовав материалы дела, судебная коллегия

установила:

прокурор города Саратова обратился в суд с указанным выше административным исковым заявлением, в котором просил признать постановление администрации муниципального образования "Город Саратов" от 09 июня 2015 года N 1411 "Об утверждении Положения о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования "Город Саратов" (в редакции постановлений от 14 сентября 2015 года N 2504, от 23 декабря 2015 года N 3738, от 28 января 2016 года N 138) (далее - Положение) недействующим полностью с 11 июня 2015 года, в связи с его несоответствием законодательству Российской Федерации.

В обоснование заявленных требований указывал, что в ходе проверки проведённой прокуратурой города Саратова установлено, что оспариваемое постановление, противоречит положениям федерального законодательства, а также содержит коррупциогенные факторы, в связи с чем, подлежит признанию не действующим. Положением определён порядок размещения физическими и юридическими лицами на территории муниципального образования "Город Саратов" аттракционов, спортивных тренажеров, детских игровых площадок, живых уголков, лошадей (пони) или иных вьючных или верховых животных, гужевых повозок (саней). В соответствии с пунктами 1.3, 1.4 Положения размещение аттракционов на территории муниципального образования "Город Саратов" осуществляется на период проведения массовых мероприятий по результатам отбора на период проведения массовых мероприятий, порядок и сроки проведения которых определяются в соответствии с планами работы и планом мероприятий, утверждаемыми распоряжениями глав администраций районов и постановлением администрации муниципального образования "Город Саратов", соответственно. Согласно пункту 2.18 Положения, по результатам отбора глава администрации района муниципального образования "Город Саратов", на территории которого предполагается размещение аттракционов, в течение пяти рабочих дней со дня, получения итогового протокола издает распоряжение о согласовании размещения аттракционов. В случае размещения аттракционов на Театральной площади распоряжение о согласовании размещения аттракционов издается администрацией муниципального образования "Город Саратов" в течение пяти рабочих дней со дня получения итогового протокола. Между тем, ни Гражданский кодекс Российской Федерации, ни Земельной кодекс Российской Федерации, ни иные законодательные акты в качестве оснований возникновения прав на земельные участки не предусматривают результаты отбора, итоговые протоколы и распоряжения о согласовании размещения аттракционов, в связи с чем, Положением установлены основания возникновения прав на земельные участки или их частей, а также порядок предоставления земельных участков или их частей, не соответствующие законодательству Российской Федерации.

Кроме того, в пунктах 1.2, 1.3, 1.4, 2.1, 2.2, 2.3, 2.4 оспариваемого акта не определены административные процедуры, а также отсутствует четкая регламентация прав граждан и организаций. Наличие неопределенности сроков, условий и оснований принятия решений о разработке и утверждении планов (широта дискреционных полномочий), свидетельствует об установлении для правоприменителя необоснованно широких пределов усмотрения, что в соответствии с положениями Федерального закона от 17 июля 2010 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (далее - Закон N 172-ФЗ), Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года 96 (далее - Методика) является, по мнению прокурора, коррупциогенным фактором. При этом, указанный фактор содержится не в конкретной норме, а вытекает из нормативного правового акта в целом, в связи с чем может быть устранен только путём признания нормативного правового акта не действующим полностью.

Административный истец считал, что коррупциогенные факторы при решении вопроса о размещении аттракционов могут повлечь предоставление преимуществ одним лицам и создание административных бартеров другим лицам, принятие решений по субъективному усмотрению должностных лиц. Указанное свидетельствует о том, что Положение нарушает права физических и юридических лиц на приобретение прав на земельные участки для размещения на них аттракционов и иного развлекательного оборудования, поскольку предусматривает основания возникновения и порядок предоставления прав земельные участки, не предусмотренные законодательством Российской Федерации, устанавливает механизм согласования размещения аттракционов, не позволяющий физическим и юридическим лицам понять их права и обязанности, права и обязанности органа местного самоуправления, и который может быть истолкован и применен должностными лицами органов местного самоуправления по своему субъективному усмотрению.

Решением Волжского районного суда города Саратова от 25 марта 2016 года в удовлетворении заявленных административных исковых требований отказано.

В апелляционном представлении прокурор города Саратова ставит вопрос об отмене решения суда как незаконного и необоснованного, принятого с нарушением норм материального и процессуального права по доводам и основания указанным в административном исковом заявлении.

В возражениях администрация муниципального образования "Город Саратов" просит оставить решение без изменения, апелляционное представление прокурора города Саратова без удовлетворения.

На заседание судебной коллегии иные лица, участвующие в деле, не явились, извещены о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом, об отложении рассмотрения дела ходатайств в апелляционную инстанцию не представили. При указанных обстоятельствах, учитывая положения статьи 150 КАС РФ, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив законность и обоснованность обжалуемого решения суда первой инстанции в полном объёме согласно требованиям статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия не находит оснований для его отмены или изменения.

Согласно статье 12 ГК РФ защита гражданских прав осуществляется, в том числе путём признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления.

В соответствии со статьёй 13 ГК РФ нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

Как установлено статьями 1, 7, 14, 34, 47 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признаётся, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В силу пунктов 17 и 20 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относятся, в том числе, создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры, а также создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения.

Аналогичная позиция закреплена в статье 6 Устава муниципального образования "Город Саратов", принятого решением Саратовской городской Думы от 18 декабря 2005 года N 67-649, согласно которой к вопросам местного значения города относится создание условий для массового отдыха жителей города и организация обустройства мест массового отдыха населения (пункт 20).

Пункт 1 статьи 25 Земельного кодекса Российской Федерации гласит, что права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV настоящего Кодекса, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Согласно части 2 статьи 1 закона N 172-ФЗ коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

В соответствии с пунктами "а, ж" части 3 Методики коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений ;и з общих правил, являются: широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределённость сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц); отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка.

Согласно пункту "б" части 4 Методики коррупциогенными факторами, содержащими неопределённые, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются, в том числе, злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) - отсутствие чёткой регламентации прав граждан и организаций.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, постановлением администрации муниципального образования "Город Саратов" от 09 июня 2015 года N 1411 утверждено Положение о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования "Город Саратов" (в редакции постановлений от 14 сентября 2015 года N 2504, от 23 декабря 2015 года N 3738, от 28 января 2016 года N 138).

Согласно пунктам 1.3, 1.4 Положения размещение аттракционов на территории муниципального образования "Город Саратов" осуществляется на период проведения массовых мероприятий по результатам отбора. Порядок и сроки проведения массовых мероприятий определяются в соответствии с планами работы администраций районов муниципального образования "Город Саратов", утверждаемыми распоряжениями глав администраций районов муниципального образования "Город Саратов", в соответствии с Положениями об администрациях районов муниципального образования "Город Саратов", за исключением массовых мероприятий, проводимых на Театральной площади города Саратова. Порядок и сроки проведения массовых мероприятий на Театральной площади определяются в соответствии с планом мероприятий, утверждаемым постановлением администрации муниципального образования "Город Саратов".

Пунктом 2.18 Положения установлено, что по результатам отбора глава администрации района муниципального образования "Город Саратов", на территории которого предполагается размещение аттракционов, в течение пяти рабочих дней со дня получения итогового протокола издает распоряжение о согласовании размещения аттракционов. В случае размещения аттракционов на Театральной площади распоряжение о согласовании размещений аттракционов издается администрацией муниципального образования "Город Саратов" в течение пяти рабочих дней со дня получения итогового протокола.

Как правильно установилсуд первой инстанции оспариваемое Положение не регламентирует порядок предоставления земельных участков под размещение аттракционов. Его пределы ограничиваются лишь регулированием порядка отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования "Город Саратов".

Проанализировав пункты 1.2, 1.3, 1.4, 2.1, 2.2, 2.3, 2.4 оспариваемого акта районный суд пришёл к обоснованному выводу об отсутствии в них указанных коррупциогенных факторов, поскольку из них не следует возможность необоснованно широких пределов усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил и неоднозначного толкования.

Основываясь на обстоятельствах, установленных по делу, имеющихся в деле доказательствах, которым дана надлежащая правовая оценка в соответствии с требованиями статьи 84 КАС РФ, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт нормам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит, оспариваемые нормы отвечают требованиям ясности, определённости правовой нормы, предъявляемым федеральным законодателем к её содержанию, коррупциогенных факторов не содержат, что в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

По мнению судебной коллегии, разрешая заявленные требования, суд правильно определилимеющие значение для дела обстоятельства, принял необходимые меры для выяснения действительных обстоятельств дела, применил закон, подлежащий применению, выводы суда мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам, требованиям закона и в апелляционном представлении не опровергнуты.

Доводы апелляционного представления не содержат оснований, влекущих отмену решения суда, все они были предметом исследования суда первой инстанции и им дана надлежащая правовая оценка. Само по себе иное толкование прокурором положений оспариваемого Положения и норм действующего законодательства не может служить основанием к отмене правильного по существу решения.

Каких-либо нарушений процессуального закона, влекущих отмену или изменение состоявшегося по делу решения, судебной коллегией также не установлено.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 308, 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Волжского районного суда города Саратова от 25 марта 2016 года оставить без изменения, апелляционное представление прокурора города Саратова - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: