Апелляционное определение СК по административным делам Костромского областного суда от 08 июня 2016 г. по делу N 33а-1201/2016

Судебная коллегия по административным делам Костромского областного суда в составе:

председательствующего Кулаковой И.А.,

судей Пелевиной Н.В., Зиновьевой О.Н.,

при секретаре Колесниковой И.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе представителя Администрации города Костромы Тороповой Е.В. на решение Ленинского районного суда города Костромы от 01 апреля 2016 года, которым в удовлетворении административного искового заявления Администрации города Костромы к Управлению ГИБДД УМВД России по городу Костроме о признании предписания N7 от 28 января 2016 года незаконным отказано.

Заслушав доклад судьи Зиновьевой О.Н., выслушав объяснения представителя Администрации города Костромы Тороповой Е.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения относительно апелляционной жалобы представителя УМВД России по городу Костроме Воронцова П.С., судебная коллегия

установила:

Администрация города Костромы обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным предписания Отдела ГИБДД УМВД России по городу Костроме от 28 января 2016 года N7 об устранении нарушений законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения (в административном исковом заявлении административный ответчик ошибочно поименован Управлением ГИБДД УМВД России по городу Костроме).

Административный иск мотивирован тем, что требования административного органа в лице Отдела ГИБДД УМВД России по городу Костроме, указанные в предписании N7, незаконно возлагают на Администрацию города Костромы исполнение мероприятий, которые в силу разграничения полномочия между отраслевыми функциональными органами и подведомственными учреждениями должны осуществляться иными лицами. Срок и перечень работ, указанных в предписании, не соответствуют критериям исполнимости.

Основанием для выдачи оспариваемого предписания административного органа явился акт выявленных недостатков в эксплуатационном состоянии автомобильных дорог от 28 января 2016 года. В нарушение требований п. 13 Административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения, правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции и эксплуатации автомобильных дорог, утвержденного приказом МВД России от 30.03.2015 г., ч. 12 ст. 9, ч. 16 ст. 10, ч. 4 ст. 16 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в адрес Администрации города Костромы (ее отраслевых органов и учреждений) уведомлений о проведении проверки и составленных по результатам данной проверки актов не поступало. В связи с чем согласно ст. 20 Федерального закона N294-ФЗ результаты проверки, оформленные актом выявленных недостатков в эксплуатационном состоянии автомобильной дороги от 28 января 2016 года, не могут являться допустимым доказательством по делу и быть положены в основу доказательств о выявленных недостатках в эксплуатационном состоянии улично-дорожной сети.

Кроме того, применительно к перечню работ, указанных в пунктах 2, 3 предписания N7 от 28 января 2016 года, указанные функции в силу учредительного документа осуществляются Комитетом городского хозяйства Администрации города Костромы. Пункт предписания надзорного органа в части производства работ по ликвидации (уборке) сформированных снежных валов ближе 5 метров от пешеходных переходов (п. 1) соотносится с полномочиями муниципального казенного учреждения города Костромы "Дорожное хозяйство". Предписание должно быть выдано лицу, допустившему нарушения, и которое способно их устранить. Отделом ГИБДД УМВД России по городу Костроме не учтены полномочия отраслевых функциональных органов, обладающих компетенцией по реализации задач в области организации безопасности дорожного движения, что привело к неправильному установлению субъекта, которому выдано обязательное для исполнения предписание, что влечет его незаконность.

Для выполнения всех мероприятий надзорным органом отведено 4 календарных дня (с 28 января 2016 года по 01 февраля 2016 года), из которых два дня (30 и 31 января 2016 года) - нерабочие выходные дни. Фактически на исполнение отведен 1 день, за который исполнить предписание невозможно. По факту неисполнения в установленный срок предписания в отношении Администрации города Костромы государственным инспектором ДН ОН ГИБДД УМВД России по городу Костроме составлен протокол об административном правонарушении от 04 февраля 2016 года по ст. 19.5 КоАП РФ.

Судом постановлено вышеуказанное решение.

В апелляционной жалобе представитель Администрации города Костромы Торопова Е.В. просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, указывает на нарушение судом норм материального и процессуального права.

В нарушение требований ч. 9 ст. 226 КАС РФ судом не исследовались обстоятельства соблюдения сотрудниками ГИБДД порядка составления процессуального документа, процедуры его принятия и контроля исполнения, не рассматривались положения ведомственного акта МВД России, устанавливающего требования к осуществлению рассматриваемой государственной функции.

В решении суда указано на рассмотрение гражданского, а не административного дела, процессуальное положение УМВД России по Костромской области - третье лицо не соответствует ст. 27 КАС РФ. Принимая решение, суд сослался на ст.ст. 194, 198 ГПК РФ, что свидетельствует о применении закона, не подлежащего применению, и является основанием для отмены решения суда.

Кроме того, заявителем жалобы приводятся доводы, изложенные в административном исковом заявлении о нарушении административным ответчиком требований ч. 12 ст. 9, ч. 16 ст. 10, ч. 4 ст. 16 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в части неуведомления о проведении внеплановой выездной проверки, непредставлении проверяемому лицу акта проверки, а также о нарушении требований ст. 20 указанного закона и недопустимости признания результатов проверки, оформленных актом от 02 февраля 2016 года, надлежащим доказательством нарушения обязательных требований.

В возражениях относительно апелляционной жалобы представитель УМВД России по городу Костроме Воронцов П.С. полагает решение суда законным и обоснованным.

Представитель УМВД России по Костромской области, извещенный о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке, в заседание судебной коллегии не явился. Руководствуясь положениями ст. 150 КАС РФ судебная коллегия определиларассмотреть административное дело по апелляционной жалобе при данной явке.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений, судебная коллегия приходит к следующему.

Судом установлено, что 28 января 2016 года государственными инспекторами ДН ОГИБДД УМВД России по г. Костроме Сиротиным В.В. и Воронцовым П.С. при контроле за эксплуатационным состояние автомобильных дорог в рамках надзора за дорожным движением участка автомобильной дороги - улично-дорожная сеть г. Костромы составлен акт, согласно которому установлено нарушение следующих требований:

- п. 3.1.8 ГОСТ Р 50597-93, а именно: наличие снежных валов ближе 5 метров от пешеходного перехода, обозначенного знаками 5.19.1(2), по адресам: пересечение ул. Полянская - ул. Юных пионеров, ул. Ткачей, д. 12, ул. Боровая, д. 27, ул. Линейная, д. 11, ул. Островского, д. 38, ул. Борьбы, д. 50, ул. Задорина, д. 57, микрорайон Якиманиха, д. 19, пересечение ул. Космонавтов - ул. Партизанская; ул. Совхозная, д. 21, ул. Боевая, д. 64;

- п. 4.1.1 ГОСТ Р 50597-93, а именно: отсутствуют дорожные знаки 5.19.1(2) "Пешеходный переход" по адресу: пересечение ул. 5-я Рабочая - пр-т Рабочий;

- п. 4.1.1 ГОСТ Р 50597-93, а именно: стойка дорожного знака 5.16 "Место остановки автобуса и (или) троллейбуса" находится не в проектном положении, сам дорожный знак наклонен по адресу: ул. Ленина, д. 2.

В целях устранения выявленных нарушений законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения, правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения, выявленных 28 января 2016 года, главным государственным инспектором безопасности дорожного движения города Костромы Евдокимовым В.М. 28 января 2016 года Администрации города Костромы выдано предписание N7, которым предложено организовать выполнение мероприятий:

- произвести уборку сформированных снежных валов ближе 5 метров от пешеходных переходов, обозначенных дорожными знаками 5.19.1 и 5.19.2 "Пешеходный переход" (нарушение п. 3.1.8 ГОСТ Р 50597-93), по адресам: пересечение ул. Полянская - ул. Юных пионеров, ул. Ткачей, д. 12, ул. Боровая, д. 27, ул. Линейная, д. 11, ул. Островского, д. 38, ул. Борьбы, д. 50, ул. Задорина, д. 57, микрорайон Якиманиха, д. 19, пересечение ул. Космонавтов - ул. Партизанская; ул. Совхозная, д. 21, ул. Боевая, д. 64 (п. 1);

- установить дорожный знак 5.19.1(2) "Пешеходный переход" в соответствии с проектом дислокации и требованием п. 4.1 ГОСТ Р 50597-93 по адресу: пересечение ул. 5-я Рабочая - пр-т Рабочий (п. 2);

- поправить проектное положение дорожного знака 5.16 "Место остановки автобуса и (или) троллейбуса" (нарушение п. 3.1.8 ГОСТ Р 50597-93) по адресу: ул. Ленина, д. 2 (п. 3).

Информацию о ходе выполнения предписания представить до 01 февраля 2016 года.

Указанное предписание получено Администрацией города Костромы 28 января 2016 года.

Разрешая заявленные требования, суд пришел к выводу об отсутствии оснований для признания оспариваемого предписания Отдела ГИБДД УМВД России по городу Костроме N7 от 28 января 2016 года незаконным.

В соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 г. N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Аналогичные положения закреплены в ч. 6 ст. 13 Федерального закона от 08.11.2007 г. N257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон об автомобильных дорогах), согласно которым к полномочиям органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относится, в том числе, осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения.

Согласно пунктам 6, 12 ст. 3 Закона об автомобильных дорогах дорожная деятельность включает в себя, в том числе, деятельность по содержанию автомобильных дорог, то есть комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.

В силу п. 4 ст. 6 Федерального закона от 10.12.1995 г. N196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон о безопасности дорожного движения) к полномочиям органов местного самоуправления городского округа в области обеспечения безопасности дорожного движения относится осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения, в том числе на объектах улично-дорожной сети, в границах городского округа при осуществлении дорожной деятельности. Согласно п. 1 ст. 12 указанного Закона ремонт и содержание дорог на территории РФ должны обеспечивать безопасность дорожного движения.

В соответствии с ч. 1 ст. 34 Закона об автомобильных дорогах дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения осуществляется за счет средств местных бюджетов. В силу ст. 6 Закона о безопасности дорожного движения полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения являются расходными обязательствами муниципальных образований.

Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что в силу закона ответственность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам возложена на Администрацию города Костромы.

Решением Думы города Костромы от 26.05.2005 г. N41 утвержден Устав муниципального образования городского округа город Кострома, согласно п. б ст. 42 которого в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности Администрация города Костромы осуществляет следующие полномочия:

1) утверждает нормативы финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правила расчета размера ассигнований бюджета города Костромы на указанные цели;

2) осуществляет контроль за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения;

3) осуществляет дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения.

Поскольку дорожная деятельность, под которой понимается деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог, отнесена к вопросам местного значения, суд первой инстанции правильно указал, что Администрация города Костромы является субъектом, которому могло быть выдано оспариваемое предписание, направленное на устранение нарушений законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения.

Ненадлежащее исполнение полномочий по организации обеспечения безопасности дорожного движения Администрацией города Костромы подтверждается материалами дела. При этом сам по себе факт допущенных нарушений требований ГОСТ Р 50597-93 на участках улично-дорожной сети г. Костромы, поименованных в акте от 28 января 2016 года, угрожающих безопасности дорожного движения, административным истцом не отрицался.

Доводы административного истца, повторяемые в апелляционной жалобе, о том, что Администрация города Костромы является ненадлежащим лицом, которым должны быть устранены выявленные недостатки, необоснованны. Именно Администрация города Костромы, являясь исполнительным органом местного самоуправления и собственником местных дорог общего пользования, обязана содержать автомобильные дороги в пределах территории города в соответствии с требованиями технических регламентов.

Из вышеприведенных нормативных положений следует, что обязанность по решению указанных вопросов местного значения возложена на органы местного самоуправления. При этом Администрация города Костромы не лишена права организовать решение этих вопросов через учреждение юридических лиц или создание отраслевых органов с передачей им соответствующих полномочий. Однако это не исключает ответственность администрации, являющейся исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, за ненадлежащее исполнение возложенных на неё обязанностей. Передача полномочий по решению каких-либо вопросов местного значения созданному органом местного самоуправления юридическому лицу или отраслевому органу не влечет за собой освобождение органа местного самоуправления от соблюдения установленных действующим законодательством требований.

Согласно п. 21 ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 07 февраля 2011 года N3-ФЗ "О полиции" полиции для выполнения возложенных на нее обязанностей предоставляется право требовать от государственных и муниципальных органов, общественных объединений и организаций проведения мероприятий, предусмотренных законодательством о безопасности дорожного движения.

Пунктом 12 Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 года N711, предусмотрено, что Госавтоинспекция для выполнения возложенных на нее обязанностей имеет право давать юридическим лицам и должностным лицам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, а в случае непринятия по таким предписаниям необходимых мер привлекать виновных лиц к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации. Предписания даются главными государственными инспекторами безопасности дорожного движения в соответствии с их компетенцией в письменной форме с указанием сроков представления информации о принимаемых мерах.

Таким образом, разрешая заявленные требования, суд первой инстанции, руководствуясь приведенными выше нормами права, учитывая, что в силу действующего законодательства обязанность по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения возложена на администрацию, оспариваемое предписание выдано уполномоченным на то должностным лицом и в пределах его компетенции, пришел к обоснованному выводу об отсутствии правовых оснований для признания незаконным предписания.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом районного суда, поскольку он основан на верно установленных имеющих значение для дела обстоятельствах и подтверждается материалами дела.

Доводы заявителя апелляционной жалобы о несоблюдении при проведении проверки требований Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" не могут быть признаны состоятельными.

Как установлено судом, предписание N7 от 28 января 2016 года выдано при исполнении государственной функции по надзору за дорожным движением. При осуществлении государственной функции по надзору за дорожным движением сотрудники Отдела ГИБДД УМВД России по г. Костроме правомерно руководствовались Административным регламентом Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения в части соблюдения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения, правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог, утвержденным Приказом МВД России от 30.03.2015 г. N380, предусматривающим проведение проверок с целью контроля текущего эксплуатационного состояния дорог и улиц, дорожных сооружений и внесения предписаний в случае выявления нарушений правил содержания дорог.

Вопреки доводам апелляционной жалобы административная процедура, предусмотренная пунктами 81 - 87 Административного регламента должностными лицами Отдела ГИБДД УМВД России по г. Костроме при проведении надзора за дорожным движением, не нарушена.

Иное толкование заявителем апелляционной жалобы положений законодательства не свидетельствует о неправильном применении судом первой инстанции норм права.

Доводы апелляционной жалобы о том, что органом государственного контроля в лице Отдела ГИБДД УМВД России по городу Костроме результаты проверки оформлены актом выявленных недостатков в эксплуатационном состоянии автомобильной дороги (улицы) от 02.02.2016 г. с грубым нарушением действующего законодательства, предусмотренного порядка проведения проверки, не могут быть приняты во внимание, поскольку указываемый акт не был положен в основу оспариваемого предписания от 28.01.2016 года, а следовательно не являлся предметом судебной проверки в рамках разрешенного спора.

Доводы представителя административного истца Тороповой Е.В. в суде апелляционной инстанции о том, что акт выявленных недостатков от 28.01.2016 г., явившийся основанием для выдачи Администрации города Костромы предписания N7 от 28.01.2016 г., не содержит сведений об использовании конкретного измерительного прибора (рулетки), как и доводы о неисполнимости предписания в установленные в нем сроки, являлись предметом оценки суда первой инстанции, приведенной в мотивировочной части обжалуемого решения, оснований не согласиться с которой у судебной коллегии не имеется.

В целом доводы апелляционной жалобы по существу разрешенного спора аналогичны доводам, положенным в основу заявленных требований, которые были предметом судебного рассмотрения, они не опровергают правильность выводов суда, с которыми согласилась судебная коллегия, а направлены на переоценку доказательств об обстоятельствах по делу, установленных и исследованных судом в соответствии с правилами ст. ст. 59 - 62 КАС РФ, а потому не могут служить основанием к отмене решения суда.

Вместе с тем заслуживают внимания доводы жалобы о том, что суд в решении указал на рассмотрение гражданского дела, сослался на ст. ст. 194, 198 ГПК РФ, в то время как настоящее административное дело рассматривалось в соответствии с КАС РФ. Поскольку, как видно из материалов дела и не оспаривается сторонами, дело рассмотрено по правилам, предусмотренным Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия полагает необходимым исправить допущенные судом в решении описки, а именно во вводной части решения вместо слова "гражданское" указать "административное", в мотивировочной части решения вместо слов "194, 198 ГПК РФ" указать "175, 180 КАС РФ".

Допущенные судом описки, как и указание на привлечение к участию в деле УМВД России по Костромской области в качестве третьего лица, а не заинтересованного лица, в силу положений ст. 310 КАС РФ не являются основанием к отмене решения.

При таких обстоятельствах судебная коллегия полагает, что оснований к отмене решения по доводам апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь ст. 309 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

Решение Ленинского районного суда г. Костромы от 01 апреля 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя Администрации города Костромы Тороповой Е.В. - без удовлетворения.

Исправить описки, допущенные судом, во вводной части решения вместо слова "гражданское" указать "административное", в мотивировочной части решения вместо слов "194, 198 ГПК РФ" указать "175, 180 КАС РФ".

Председательствующий:

Судьи: