Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда Республики Тыва от 23 августа 2016 г. по делу N 33а-1798/2016

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Тыва в составе:

председательствующего Кунгаа Т.В.,

судей Кочергиной Е.Ю., Сат Л.Б.,

с участием прокурора Ооржак С.А.,

при секретаре Тулуш Т.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании по докладу судьи Кунгаа Т.В. административное дело по административному иску администрации Тоджинского района Республики Тыва к Прокуратуре Тоджинского района Республики Тыва о признании незаконным и отмене представления прокуратуры Тоджинского района от 30.03.2016 г. N "Об устранении нарушений законодательства о муниципальной службе и противодействию коррупции" в части требований в отношении работника К. по апелляционной жалобе административного истца на решение Тоджинского районного суда Республики Тыва от 20 июня 2016 года,

УСТАНОВИЛА:

администрация Тоджинского района Республики Тыва обратилась в суд с административным иском о признании незаконным и отмене представления прокуратуры Тоджинского района от 30.03.2016 г. N "Об устранении нарушений законодательства о муниципальной службе и противодействию коррупции" в части требований в отношении работника К., указав, что после проведения проверки прокуратурой Тоджинского района Республики Тыва о соблюдении законодательства о муниципальной службе и противодействии коррупции в администрации Тоджинского района вынесено представление об устранении нарушений законодательства о муниципальной службе и противодействии коррупции на должность муниципальной службы принята на должность исполняющим обязанности начальника Управления делами К., которая не соответствует квалификационным требованиям. В рамках реализации своего конституционного права каждый гражданин Российской Федерации вправе заниматься предпринимательской деятельностью, работать по трудовому договору, выбрать государственную и муниципальную службу и заключать служебный контракт. Между тем, Конституция Российской Федерации и Республики Тыва провозглашая свободу труда, не связывает её получением гарантированной работы, так как в условиях безработицы, которое имеется в настоящее время, районе и республике, государство не в состоянии каждому гарантированно обеспечить занятость работнику после увольнения. Право человека и гражданина не может быть изъято государством или ограничено без указания оснований, ограничения могут быть только в пределах установленных федеральным законом Российской Федерации. Исполнение требований представления прокуратуры возможно только путем расторжения трудового договора или перевода на нижеоплачиваемую должность, что приведет к нарушению конституционных прав на труд. Уровень соответствующего образования работника К. подтверждается дипломом о высшем образовании. Муниципальный правовой акт Тоджинского кожууна, устанавливающий требования к стажу, уровню профессионального образования профессиональным знаниям и навыкам необходимым для исполнения должностных обязанностей, не принят органами местного самоуправления, что исключает применение нормы в отношении работника. Наличие профессиональных знаний и навыков по знанию Конституции РФ и федерального законодательства и нормативно-правовых актов необходимых в служебной деятельности муниципального служащего К. подтверждают факт, что у работника имеется высшее образование в сфере юриспруденции. Кроме того, К. опыт, знание, умение и навыки приобрела во время работы в должности заместителя директора по медико-социальной работе ГБУ "Буренский психоневрологический дом-интернат". Также К. была принята на работу исполняющим обязанности начальника Управления делами администрации до проведения соответствующего конкурса. В связи с этим просила признать незаконным и отменить представление прокуратуры Тоджинского района от 30.03.2016 г. N 86/1-2016 "Об устранении нарушений законодательства о муниципальной службе и противодействию коррупции" в части требований в отношении работника К..

Решением Тоджинского районного суда Республики Тыва от 20 июня 2016 года в удовлетворении административного искового заявления администрации Тоджинского района Республики Тыва отказано.

Не согласившись с решением суда, администрация Тоджинского района Республики Тыва подала апелляционную жалобу, в которой указывает, что расторжение трудового договора нарушит конституционное право работника К. на труд, оставив ее без средств на проживание. К. исполняет свои обязанности на высоком профессиональном уровне и соответствует квалификационным требованиям. Просит решение суда отменить и принять новое решение по делу.

В судебном заседании представитель административного истца Олет Р.А. апелляционную жалобу поддержал.

Прокурор Ооржак С.А. просила в удовлетворении апелляционной жалобы отказать в связи с тем, что решение суда является законным и обоснованным.

Куржап А.С. в суд не явилась, извещена о рассмотрении дела надлежащим образом.

Выслушав лиц, участвующих в деле, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со статьями 1 и 22 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями на осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением действующих на ее территории законов. Реализуя эти полномочия, прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона.

Согласно статье 24 названного Федерального закона, представление вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению ими, а в случае их несогласия требование прокурора реализуется путем специальных процедур: вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо обращения в суд.

Как установлено судом и следует из материалов дела, прокуратурой Тоджинского района Республики Тыва во исполнение п. 1 приказа прокурора Республики Тыва N от 23.10.2014 года "Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции", а также п. 4 плана работы прокуратуры Тоджинского района проведена проверка соблюдения законодательства о муниципальной службе и противодействии коррупции в администрации Тоджинского района.

По результатам проведенной проверки деятельности администрации Тоджинского района Республики Тыва установлено, что на должность муниципальную службу принята не соответствующая квалификационным требованиям К. - исполняющая обязанности начальника Управления делами и 30 марта 2016 года в адрес и.о. председателя администрации Тоджинского района Чаш-оола О.К. внесено представление об устранении нарушений законодательства, в котором прокурор требовал: безотлагательно рассмотреть представление, о дате, времени рассмотрения сообщить прокурору Тоджинского района, принять конкретные меры по устранению выявленных нарушений закона, рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности муниципальных служащих, допустивших указанные нарушения закона; о результатах рассмотрения представления сообщить прокурору района в письменной форме в месячный срок.

Основанием для принятия указанных мер прокурорского реагирования послужили выявленные в ходе прокурорской проверки нарушения, а именно принята на работу в администрацию Тоджинского района К., не соответствующая квалификационным требованиям.

Полагая представление прокурора об устранении нарушений законодательства незаконным по вышеуказанным основаниям, председатель администрации Тоджинского района Республики Тыва обратился в суд с административным исковым заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу части 1 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если по мнению этого лица созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных данным Кодексом и другими федеральными законами.

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

С учетом позиции Конституционного Суда Российской Федерации изложенной в определении от 24 февраля 2005 года N 84-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Моторичевой И.И. на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" органы, должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд. Так, в соответствии со статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, может быть наложен штраф, при этом прокурору не предоставлено право принудительного взыскания штрафа, поскольку дела данной категории рассматриваются мировыми судьями (часть 1 и абзац четвертый части 3 статьи 23.1 Кодекса). При рассмотрении в судебном порядке дела об указанном административном правонарушении либо дела об оспаривании представления прокурора прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований.

За невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении лиц, которым внесено представление, предусмотрена административная ответственность, что свидетельствует о том, что представление прокурора, являясь основанием для привлечения к административной ответственности, затрагивает права этих лиц.

В силу ст. 42 ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами.

В соответствии со ст. 9 ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" для замещения должностей муниципальной службы квалификационные требования предъявляются к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

В силу ч. 2 ст. 9 ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы (ч. 2).

Принимая во внимание, что прием на работу К. осуществлен с нарушением законодательства, внесенное представление прокурора об устранении нарушения законодательства является законным.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что представление об устранении нарушений законодательства, внесенное прокурором в рамках своей компетенции в соответствии с нормами Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", прав лица, в адрес которого оно направлено, не нарушило, поскольку не повлекло привлечение его к ответственности либо понуждение к выполнению мероприятий по устранению указанных прокурором нарушений.

Судебная коллегия полагает, что указанные выводы суда первой инстанции основаны на неверном толковании закона.

Вместе с тем указанное обстоятельство не может повлечь отмену по существу правильного решения судьи, поскольку представление прокурора об устранении нарушения законодательства внесено в рамках его полномочий и является законным, в связи с чем оснований для удовлетворения административного иска не имеется.

При таких обстоятельствах оснований для отмены или изменения решения суда по доводам апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 310, 311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Тоджинского районного суда Республики Тыва от 20 июня 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 26 августа 2016 года.

Председательствующий

Судьи