Апелляционное определение СК по административным делам Ставропольского краевого суда от 26 июля 2016 г.

Апелляционное определение СК по административным делам Ставропольского краевого суда от 26 июля 2016 г.
(Извлечение)

Судебная коллегия по административным делам Ставропольского краевого суда в составе:

председательствующего судьи Песоцкого В.В.,

судей: Брянского В.Ю., Мирошниченко Д.С.,

при секретаре судебного заседания Антонове А.В.,

прокурора Левушкиной Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по апелляционному представлению старшего помощника прокурора города Пятигорска Тимофеева Э.Л. на решение Пятигорского городского суда Ставропольского края от 24 марта 2016 года по делу административному исковому заявлению прокурора города Пятигорска, поданному в защиту интересов неопределенного круга лиц и муниципального образования города-курорта Пятигорска к администрации города Пятигорска об оспаривании решения администрации города Пятигорска - постановлений от 23 марта 2015 года N " ... " и от 01 июня 2015 года N " ... ",

заслушав доклад судьи Мирошниченко Д.С.

УСТАНОВИЛА:

Прокурор города Пятигорска обратился в суд с административным исковым заявлением в защиту интересов неопределенного круга лиц и муниципального образования города-курорта Пятигорска к администрации города Пятигорска об оспаривании решений администрации города Пятигорска - постановлений от 23 марта 2015 года N " ... " и от 01 июня 2015 года N " ... ".

В обоснование заявленных требований указано, что прокуратурой города Пятигорска, в рамках рассмотрения обращения Лазаренко Е.В. выявлено не соответствующее требованиям федерального законодательства постановление администрации г. Пятигорска от 01.06.2015 N " ... " "О выдаче Позову Г.И. разрешения на строительство медико-оздоровительного центра (поз. 1 по генплану) на предоставленном земельном участке в районе ГК " ... " по ул. " ... "". Вышеуказанным постановлением Позову Г.И. разрешено строительство четырех этажного здания медико-оздоровительного центра в границах земельного участка с кадастровым номером " ... ". Однако, в соответствии с правилами землепользования и застройки муниципального образования муниципального образования города Пятигорска земельный участок с кадастровым номером " ... " расположен в зоне "Р-3" (Зона городских лесов, зелёных насаждений), градостроительным регламентом которой не предусмотрено размещение в ее границах объектов капитального строительства, в том числе медицинских учреждений. Кроме того, согласно разрешению на строительство от 01.06.2015 N " ... ", положительному заключению негосударственной экспертизы N " ... ", разрешение на строительство и обжалуемое прокуратурой города Пятигорска постановление администрации города Пятигорска приняты в соответствии с градостроительным планом от 20.03.2015 N " ... ", выданным на основании постановления администрации г. Пятигорска от 03.03.2015 N " ... ". При этом, постановлением администрации от 23.03.2015 N " ... " утвержден градостроительный план земельного участка с кадастровым номером " ... ", площадью " ... " кв.м., который не предполагается под строительство разрешенного к строительству объекта и фактически имеет площадь " ... " кв.м., то есть более чем вдвое меньше площади застройки, равной в соответствии с обжалуемым разрешением на строительство " ... " кв.м.

Решением Пятигорского городского суда Ставропольского края от 24 марта 2016 года в удовлетворении административного искового заявления прокурора города Пятигорска, поданного в защиту интересов неопределенного круга лиц и муниципального образования города-курорта Пятигорска к администрации города Пятигорска об оспаривании решений администрации города Пятигорска - постановлений от 23 марта 2015 года N " ... " и от 01 июня 2015 года N " ... " отказано.

Не согласившись с указанным решением суда, помощником прокурора города Пятигорска подано апелляционное представление, в котором просит решение суда отменить и принять по делу новое решение, которым удовлетворить заявленные требования. Считает решение суда незаконным и необоснованным, вынесенным с нарушением норм материального и процессуального права, ссылаясь на доводы в ней изложенные.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителя администрации города Пятигорска Иванову А.В., которая просила решение суда оставить без изменения, заключение прокурора Левушкиной Е.В., которая просила представление удовлетворить, судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

В соответствии со ст. 310 КАС РФ, основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права. Согласно ч. 1 ст. 176 КАС РФ, решение должно быть законным и обоснованным. Решение является законным и обоснованным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права (ч. 1 ст. 1, ч. 6 ст. 15 КАС РФ), когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании (статьи 59-62, 84 КАС РФ), и содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Указанным требованиям решение суда не отвечает.

Из материалов дела следует, что прокуратурой города Пятигорска, в связи с обращением гражданина Л.Е.В. была проведена проверка, в ходе которой установлено, что постановлением администрации города Пятигорска от 01.06.2015 N " ... " "О выдаче Позову Г.И. разрешения на строительство медико-оздоровительного центра (поз 1 по генплану) на предоставленном земельном участке в районе ГК " ... " по ул. " ... "" Позову Г.И. разрешено строительство 4-х этажного здания медико-оздоровительного центра в границах земельного участка с кадастровым номером " ... ".

Согласно разрешению на строительство от 01.06.2015 N " ... ", положительному заключению негосударственной экспертизы N " ... ", разрешение на строительство и постановление администрации города Пятигорска приняты в соответствии с градостроительным планом от 20.03.2015 N " ... ", выданным на основании постановления администрации города Пятигорска от 03.03.2015 N " ... ".

Постановлением администрации города Пятигорска от 23.03.2015 N " ... ", утвержден градостроительный план земельного участка с кадастровым номером " ... ", площадью " ... " кв.м.

Разрешая настоящий спор, суд первой инстанции исходил из того, что земельный участок с кадастровым номером " ... " расположен в зоне "Ж-4", предназначенной для застройки многоэтажными жилыми домами, административными зданиями, объектами здравоохранения и социального обеспечения, а так же из того, что с административным исковым заявлением прокурор города Пятигорска обратился в суд за пределами срока, установленного частью 1 статьи 219 КАС РФ, в связи с чем, оснований для удовлетворения заявленных требований о признании недействительными актов органа местного самоуправления не имелось.

Судебная коллегия не может согласиться с обоснованностью выводов суда первой инстанции, поскольку судом при разрешении спора неправильно применены нормы материального права, что привело к несоответствию выводов суда фактическим обстоятельствам дела и вынесению необоснованного решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В соответствии с ч. 1 ст. 308 КАС РФ, суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

В соответствии с ч. 1 ст. 218 КАС РФ, гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, а так же иное указанное в данной статье.

Земельный кодекс РФ и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства, основываются на принципах учета земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которым регулирование общественных отношений по использованию и охране земли, осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве, лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю. Приоритете охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат. Делении земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиям законодательства.

На дифференцированном подходе к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы; на сочетании интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование и охранные земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение ему земельным участком.

Положения ст. 42 ЗК РФ, носящие императивный характер, разрешают использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенными использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту, обязывают соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов.

Земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов, другие категории, предусмотренные статьей 7 Земельного кодекса РФ.

Землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов (статья 83 Земельного кодекса РФ).

В состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к территориальным зонам жилым, общественно-деловым, производственным, инженерных и транспортных инфраструктур, рекреационным, сельскохозяйственного использования, специального назначения, военных объектов, иным территориальным зонам. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков. Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как и всего, что находится над поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений. Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними. Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (ст. 37 Земельного кодекса РФ).

Согласно статье 40 Земельного кодекса РФ реализация собственником земельного участка своих прав осуществляется в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (ст. 1 Градостроительного кодекса РФ).

Информация о видах разрешенного использования земельного участка, предусмотренных градостроительным регламентом, согласно части 3 статьи 44 Градостроительного кодекса РФ, содержится в градостроительном плане земельного участка.

Решением Думы города Пятигорска от 12.11.2014 N 35-47 РД, утверждены правила землепользования и застройки муниципального образования города-курорта Пятигорска, которые включают в себя карту градостроительного зонирования, градостроительные регламенты, в том числе зоны "Ж-4" и "Р-3" и основные виды разрешенного использования данных территориальных зон.

Согласно части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Следовательно, разрешение на строительство является не только документом, дающим право осуществлять строительство в течение срока его действия, но и документом, подтверждающим соответствие проектной документации установленным требованиям, а также правомерность действий по возведению объекта капитального строительства.

Разрешение на строительство выдается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органом местного самоуправления (часть 6 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ).

Вывод суда о нахождении предусмотренного под строительство земельного участка с кадастровым номером " ... " на территории исключительно зоны "Ж-4" является несостоятельным, поскольку указанный участок находится в двух территориальных зонах "Ж-4" и зоне "Р-3", что подтверждается представленной прокурором выпиской с официального сайта администрации города Пятигорска, на которой отображена карта градостроительного зонирования правил землепользования и застройки муниципального образования города-курорта Пятигорска (л.д. 63-64), а также картой градостроительного зонирования, находящейся в общем доступе в сети "Интернет".

В соответствии с правилами землепользования и застройки муниципального образования города Пятигорска зона "Р-3" - зона городских лесов. Зоны городских лесов выделены для обеспечения правовых условий сохранения и использования обширной озелененной территории (лесов, лесопарков, садов, природных заповедников, участков, покрытых кустарником, лужаек и т.д.) в целях кратковременного массового организованного и самодеятельного отдыха населения при соблюдении нижеследующих видов и параметров разрешенного использования объектов недвижимого имущества.

К основным видам разрешенного использования вышеуказанной зоны отнесены "Земельные участки, занятые городскими лесами"; "организация лесопарков". Градостроительным регламентом территориальной зоны "Р-3" не предусмотрено размещение в ее границах объектов капитального строительства, в том числе медицинских учреждений.

Таким образом, постановление администрации города Пятигорска от 01.06.2015 N " ... " "О выдаче Позову Г.И. разрешения на строительство медико-оздоровительного центра (поз 1 по генплану) на предоставленном земельном участке в районе ГК " ... " по ул. " ... "", допускающее строительство объекта капитального строительства в зоне, где размещение такого объекта не предусмотрено, противоречит требованиям градостроительного регламента зоны "Р-3", в границах которой находится земельный участок с кадастровым номером " ... ".

Кроме того, не соответствует обстоятельствам дела вывод суда о том, что постановлением администрации города Пятигорска от 23.03.2015 N " ... " утвержден градостроительный план земельного участка с кадастровым номером " ... ".

Судом первой инстанции не учтено, что изменения кадастрового номера в постановлении от 23.03.2015 N " ... " с " ... " на " ... " произведены администрацией города Пятигорска в период рассмотрения административного иска судом, а именно 29.02.2016, тогда как прокурором заявлено требование о признании постановления администрации города Пятигорска 23.03.2015 N " ... " недействующим с момента его принятия.

Следовательно, судом не дана оценка выдаче разрешения на строительство в нарушение требований части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, поскольку на момент выдачи указанного разрешения и принятия постановления от 01.06.2015 N " ... " градостроительный план земельного участка с кадастровым номером " ... " утвержден не был.

Судебная коллегия так же не может согласиться с выводом суда первой инстанции о пропуске прокурором срока для обращения в суд, по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что обжалуемое постановление для учета, действительно, представлено в прокуратуру города Пятигорска в июне 2015 года, однако, проверка данного постановления не проводилась в связи отсутствием на то установленных законом оснований, а сведения о его несоответствии требованиям федерального законодательства, в том числе несоответствии правилам землепользования и застройки муниципального образования города-курорта Пятигорска поступили в прокуратуру города Пятигорска 27.01.2016, в связи с чем после соответствующей проверки, в том числе после получения градостроительного плана предусмотренного под строительство земельного участка в Пятигорский городской суд было направлено заявление о признании правового акта недействующим.

До указанного момента сведениями о том, что обжалуемые постановления администрации города Пятигорска вынесены с существенными нарушениями требований федерального законодательства, прокуратура не располагала.

Кроме того, разрешение на строительство и градостроительный план, предусмотренного под строительство объекта, поступили в прокуратуру города Пятигорска в феврале 2016 года, что подтверждается материалами дела.

Предоставление в прокуратуру города Пятигорска обжалуемых постановлений без приложения градостроительного плана земельного участка и документов, ставших основанием для вынесения обжалуемых постановлений не свидетельствует о том, что прокуратуре города Пятигорска на момент предоставления указанных постановлений стало известно о допущенных администрацией города нарушениях прав неопределенного круга лиц.

Следовательно, прокурору стало известно о допущенных нарушениях требований федерального законодательства только после поступления 27.01.2016 обращения Л.Е.В.

Согласно ч. 1 ст. 219 КАС РФ, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

Таким образом, срок обращения в суд с данным административным заявлением прокурором не пропущен.

Согласно ч. 2 ст. 310 КАС РФ, по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по административному делу новое решение.

При таких обстоятельствах, решение Пятигорского городского суда Ставропольского края от 24 марта 2016 года подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь ст.ст. 307-310 КАС РФ, судебная коллегия,

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Пятигорского городского суда Ставропольского края от 24 марта 2016 года - отменить.

Вынести по делу новое решение, которым административное исковое заявление прокурора города Пятигорска Ставропольского края, поданное в защиту интересов неопределенного круга лиц и муниципального образования города-курорта Пятигорска к администрации города Пятигорска Ставропольского края - удовлетворить.

Признать постановление администрации города Пятигорска Ставропольского края от 01.06.2015 N " ... " "О выдаче Позову Г.И. разрешения на строительство медико-оздоровительного центра (поз 1 по генплану) на предоставленном земельном участке в районе ГК " ... " по ул. " ... "" противоречащим действующему законодательству и недействительным с момента принятия правового акта.

Признать постановление администрации города Пятигорска Ставропольского края от 23.03.2015 N " ... " "Об утверждении градостроительного плана земельного участка по ул. " ... ", в районе ГК " ... " противоречащим действующему законодательству и недействительным с момента принятия правового акта.

Председательствующий:

Судьи: