Апелляционное определение СК по административным делам Брянского областного суда от 13 сентября 2016 г. по делу N 33а-3405/2016

Судебная коллегия по административным делам Брянского областного суда в составе:

председательствующего Парамоновой Т.И.,

судей областного суда Кулешовой Е.В., Мариной Ж.В.,

при секретаре Галкине А.П.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по частной жалобе административного истца К.Н.Л. на определение судьи Брянского областного суда от 21 июня 2016 года, которым возвращено административное исковое заявление К.Н.Л. о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента принятия Решения Брянского городского Совета народных депутатов от 28.05.2008 г. N 991 "Об утверждении Правил землепользования и застройки территории муниципального образования город Брянск (для части территории муниципального образования)" с последующими изменениями (в ред. от 20.12.2012 г. N 919).

Заслушав доклад по делу судьи Парамоновой Т.И., судебная коллегия,

УСТАНОВИЛА:

К.Н.Л. обратилась в Брянский областной суд с административным исковым заявлением, в котором, просила признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента принятия Решение Брянского городского Совета народных депутатов от 28 мая 2008 года N 991 "Об утверждении Правил землепользования и застройки территории муниципального образования город Брянск (для части территории муниципального образования)" с последующими изменениями (в ред. от 20.12.2012 года N 919), поскольку пунктом 1.1 Решения Брянского городского Совета народных депутатов от 20 декабря 2012 года N 919 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки территории муниципального образования город Брянск (для части территории муниципального образования), утвержденные Решением Брянского городского Совета народных депутатов от 28 мая 2008 года N 991", глава 8 "Карта градостроительного зонирования" изложена в новой редакции, в части установления в пределах земельных участков с кадастровыми номерами N площадью "данные изъяты" кв. м соответственно, расположенных по адресам: город Брянск, Советский район, "адрес", зоны общественно-деловой активности городского значения (ОД1); в пределах земельного участка, ориентировочной площадью "данные изъяты" кв. м, расположенного по адресу: г.Брянск, Советский район, "адрес", зоны многоквартирных многоэтажных жилых домов (от 4 этажей и выше) (Ж1). Однако указанные земельные участки, отведенные под строительство (Ж1 и ОД1), находятся частично на территории памятника природы Нижний Судок, частично - в его охранной зоне, что ограничивает права административного истца на пользование особо охраняемой природной территорией, являющейся общенациональным достоянием и территорией общего пользования. Ранее установленная зона ЖЗ полностью находится в границах памятника природы Нижний Судок, поэтому тоже была установлена с нарушениями.

Считает, что Правила не обеспечивают права и законные интересы жителей на пользование территориями общего пользования, не обеспечивают сохранение окружающей среды, разработаны без учета фактического использования жителями территории памятника природы, нарушают права и законные интересы жителей, в том числе и административного истца, на благоприятную окружающую среду, создают препятствия для осуществления рекреационной деятельности, отчуждают общенародное достояние (памятник природы и объект культурного наследия). Кроме того, оспариваемый нормативно-правовой акт принят с нарушением порядка его принятия.

Определением судьи Брянского областного суда от 03 июня 2016 года административное исковое заявление оставлено без движения, поскольку К.Н.Л. не представлено сведений о том, что оспариваемое Решение Брянского городского Совета народных депутатов применено в отношении административного истца, либо нарушает ее права как участника соответствующих правоотношений, предоставлен срок для исправления недостатков до 20 июня 2016 года.

Определением судьи Брянского областного суда от 21 июня 2016 года административное исковое заявление возвращено административному истцу на основании п. 7. ч. 1 ст. 129 КАС РФ, в связи с неисполнением указаний судьи, перечисленных в определении об оставлении административного искового заявления без движения.

В частной жалобе административный истец К.Н.Л. просит об отмене определения судьи Брянского областного суда от 21 июня 2016 года. Ссылается на то, что территория Нижнего Судка относится к памятнику природы, является объектом культурного наследия и она, как гражданин РФ, наделена конституционным право на сохранение окружающей природы и среды в благоприятном состоянии, а также обязана охранять культурное наследие, такая же обязанность возложена на органы местного самоуправления. Возвращение искового заявления нарушает её право на судебную защиту.

В соответствии с ч. 2 ст. 315 КАС РФ частная жалоба подлежит рассмотрению в порядке упрощенного (письменного) производства без извещения лиц, участвующих в деле.

Проверив материалы дела, обсудив доводы частной жалобы, судебная коллегия полагает, что частная жалоба К.Н.Л. подлежит удовлетворению.

В соответствии с ч. 1 ст. 130 КАС РФ, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, судья, установив, что административное исковое заявление подано с нарушением требований статей 125 и 126 настоящего Кодекса, предъявляемых к форме и содержанию административного искового заявления и (или) приложенных к нему документов, выносит определение об оставлении административного искового заявления без движения, в котором указывает основания для этого и устанавливает разумный срок для устранения лицом, подавшим административное исковое заявление, обстоятельств, послуживших основанием для оставления административного искового заявления без движения.

В соответствии с ч. 3 ст. 210 КАС РФ судья оставляет без движения административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим на основании ч. 1 ст. 130 настоящего Кодекса в случае несоответствия указанного заявления требованиям, установленным ст. 209 КАС РФ. Данный перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

Основания для возвращения административного искового заявления определены ст. 129 и ч. 2 ст. 130 КАС РФ. Так, в случае, если лицо, подавшее административное исковое заявление, в установленный в определении об оставлении административного искового заявления без движения срок исправит недостатки, указанные судьей, административное исковое заявление считается поданным в день первоначального обращения этого лица в суд. В противном случае административное исковое заявление считается неподанным и возвращается подавшему его лицу со всеми приложенными к нему документами в порядке, установленном ст.129 настоящего Кодекса.

Как видно из материалов и содержания определения судьи Брянского областного суда от 21 июня 2016 года, возвращая исковое заявление, судья первой инстанции исходил из того, что оспариваемый нормативно-правовой акт не применяется в отношении административного истца, и не нарушает права К.Н.Л. как участника соответствующих правоотношений.

С указанным выводом судебная коллегия не может согласиться по следующим основаниям.

Положения ст. 3 КАС РФ определяют, что одной из задач административного судопроизводства является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений. В развитие закрепленной в статье 46 Конституции РФ гарантии на судебную защиту прав и свобод человека и гражданина часть 1 статьи 4 названного Кодекса устанавливает, что каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность. Тем самым административное процессуальное законодательство, конкретизирующее положения статьи 46 Конституции РФ, исходит, по общему правилу, из того, что любому лицу судебная защита гарантируется только при наличии оснований предполагать, что права и свободы, о защите которых просит лицо, ему принадлежат, и при этом указанные права и свободы были нарушены или существует реальная угроза их нарушения.

Установление же наличия предусмотренных законом оснований для принятия административного искового заявления составляет прерогативу судов общей юрисдикции.

Согласно положений ч. 1 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии со ст.ст. 20, 41 Конституции РФ каждый имеет право на жизнь и на охрану здоровья. Жизнь человека охраняется Конституцией и законодательством РФ как самая главная ценность в обществе.

В соответствии со ст. 42 Конституции Российской Федерации и ст.8 ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" предусмотрено право граждан на благоприятную окружающую среду (среду обитания), факторы которой не оказывают вредного воздействия на человека.

Согласно ст. 11 ФЗ "Об охране окружающей среды" закреплено право граждан на благоприятную окружающую среду.

В соответствии с п. "д" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Конституция РФ, провозглашая человека, его права и свободы высшей ценностью и возлагая на государство обязанность по их соблюдению и защите (статья 2), устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статья 18); носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (статья 3, части 1 и 2; статья 32, части 1 и 2).

Во исполнение названных установлений во взаимосвязи с другими положениями Конституции РФ, согласно которым в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, (статья 12), осуществляемое гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130, часть 2), Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет общие принципы и гарантии участия граждан в местном самоуправлении как одной из форм осуществления народом своей власти, обеспечивающей - в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, указанных в федеральных законах, законами субъектов Российской Федерации, - самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (статья 1).

В соответствии с п.п. 13, 20 ст. 14 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" к вопросам местного значения поселения относятся: сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения; утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории.

Муниципальный правовой акт - обязательное для исполнения на территории муниципального образования документально оформленное решение, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом или должностным лицом местного самоуправления, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер, по вопросам местного значения или: по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

К мерам, призванным обеспечивать реализацию гарантий права на местное самоуправление, относится выявление и учет мнения населения по вопросам, затрагивающим условия его проживания и жизнедеятельности. Преследуя цель выявления именно коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный, характер, и исходя из того, что процедуры, в рамках которых должно проходить, не ограничиваясь сбором предложений и замечаний, публичное обсуждение таких вопросов, федеральный законодатель предусмотрел в их числе проведение публичных слушаний и закрепил перечень вопросов, по которым оно является обязательным, т.е. не зависит от усмотрения органов публичной власти или их должностных лиц.

Исходя из общих принципов градостроительного законодательства, требующих обязательного учета мнения населения при принятии градостроительных решений, Градостроительный кодекс Российской Федерации предусматривает проведения публичных слушаний по ряду вопросов градостроительной деятельности с участием заинтересованных лиц, чьи законные интересы могут быть нарушены в связи с реализацией на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта, того или иного градостроительного решения (статьи 24, 28, 31, 39, 40 и 46), в том числе по вопросам подготовки правил землепользования и застройки.

Как следует из материалов дела Постановлением Брянской областной Думы от 08 сентября 1994 года N 34 (ред. от 30.10.2014) овраги Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в г. Брянске объявлены памятниками природы областного значения.

Зеленые насаждения на территории памятника природы представляют огромную ценность и незаменимость в очистке воздушного бассейна от вредных выбросов в атмосферный воздух и обогащении его кислородом не только Советского района, но и всего города.

Жители муниципального образования "город Брянск", в том числе К.Н.Л., имеют право использовать спорные земельные участки в научных, природоохранных целях, а также и в рекреационных целях.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия полагает, что оспариваемым решением затрагиваются права К.Н.Л. на благоприятную окружающую среду, а также условия её проживания и жизнедеятельности, в том числе затрагиваются её права, как участника правоотношений в подготовке правил землепользования и застройки.

С учетом изложенного, судебная коллегия считает, что вывод судьи суда первой инстанции о том, что оспариваемый нормативно-правовой акт не применяется в отношении административного истца, и не нарушает права административного истца, не соответствует характеру спорных правоотношений и не может быть признан правильным. Следовательно, обжалуемое определение нельзя признать законным и обоснованным, как постановленное с нарушением процессуальных норм.

На основании п. 3 и п. 4 ч. 2 ст. 310 КАС РФ судебная коллегия считает необходимым определение судьи Брянского областного суда от 21 июня 2016 года отменить, дело направить в тот же суд на стадию разрешения вопроса о принятии административного искового заявления к производству суда.

Руководствуясь ст. 316 КАС РФ, судебная коллегия,

ОПРЕДЕЛИЛА:

Частную жалобу К.Н.Л. - удовлетворить.

Определение судьи Брянского областного суда от 21 июня 2016 года отменить, дело направить в суд первой инстанции на стадию решения вопроса о принятии административного искового заявления к производству суда.

Председательствующий: Т.И. Парамонова

Судьи областного суда: Е.В. Кулешова

Ж.В. Марина