Апелляционное определение СК по административным делам Воронежского областного суда от 07 июня 2016 г. по делу N 33а-3159/2016

судебная коллегия по административным делам Воронежского областного суда в составе:

председательствующего Доровских И.А.,

судей Копылова В.В., Курчевской С.В.,

при секретаре ФИО2,-

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Курчевской С.В.

административное дело по административному иску Верхне-Донского Управления Федеральной Службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) о признании незаконным и отмене представления заместителя Московского межрегионального транспортного прокурора ФИО6 от ДД.ММ.ГГГГ N,

по апелляционной жалобе Верхне-Донского Управления Федеральной Службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор)

на решение Центрального районного суда города Воронежа от 30 октября 2015 года,

(судья Шумейко Е.С.),

УСТАНОВИЛА:

Верхне-Донское Управление Федеральной Службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) (далее Управление) обратилось в суд в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, о признании незаконным и отмене представления заместителя Московского межрегионального транспортного прокурора ФИО6 от ДД.ММ.ГГГГ N об устранении выявленных нарушений федерального законодательства, а именно Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", допущенных должностными лицами Верхне-Донского управления Федеральной Службы по Экологическому, технологическому и атомному -надзору (Ростехнадзор) при осуществлении государственного контроля (надзора) на объектах ОАО "РЖД". Обосновывая заявленные требования, указывают на то, что необоснованностью вынесенного представления нарушены права управления.

Решением Центрального районного суда "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ требования Верхне-Донского Управления Федеральной Службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) оставлены без удовлетворения (т.2 л.д. 79-82).

В апелляционной жалобе Верхне-Донское Управление Федеральной Службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) просит отменить решение суда и принять по делу новое решение об удовлетворении требований заявителя. Полагает, что судом неправильно применены и истолкованы нормы материального права, что повлекло вынесение незаконного решения. В обоснование ссылается на то, что Управление является территориальным органом межрегионального уровня и поднадзорно только Генеральной прокуратуре РФ, в связи с чем проверка, проведенная Московской межрегиональной транспортной прокуратурой в отношении органа контроля, незаконна и необоснованна. Выводы прокурорской проверки относительно допущенных Ростехнадзором нарушений, ошибочны ( т.2 л.д. 94-102).

В судебном заседании представитель Верхне-Донского Управления Федеральной Службы по Экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) ФИО4, действующая на основании доверенности, доводы и требования апелляционной жалобы поддержала.

Представитель административного ответчика, заместителя Московского межрегионального транспортного прокурора ФИО6, прокурор ФИО5, действующая на основании доверенности, полагала решение суда законным и обоснованным, а апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению.

Остальные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте его проведения извещены надлежащим образом, в связи с чем судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Изучив материалы дела, выслушав объяснения явившихся лиц, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно 1 ст. 208 КАС РФ, вступившим в действие с ДД.ММ.ГГГГ, установлено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что Московской межрегиональной транспортной прокуратурой проведена проверка исполнения требований Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" Верхне-Донским Управлением Федеральной Службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) при проведении плановой проверки структурных подразделений ОАО "РЖД".

В ходе проверки выявлены нарушения Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее по тексту Закон N294-ФЗ), допущенные должностными лицами Верхне-Донского Управления Ростехнадзора при осуществлении государственного контроля (надзора) на объектах ОАО Российские железные дороги" (далее ОАО "РЖД", общество), связанные с проведением проверок обособленных структурных подразделений ОАО "РЖД", которые не были предусмотрены ежегодным планом проверок, не уведомлением о проведении проверок уполномоченных представителей юридического лица, проведением проверок в отсутствие законных оснований, а также иные нарушения законодательства в сфере защиты прав предпринимателей, приведшие к существенному нарушению прав общества.

По результатам проведения проверки ДД.ММ.ГГГГ заместителем Московского межрегионального транспортного прокурора в адрес руководителя Верхне-Донского Управления Ростехнадзора вынесено представление N.

Административный истец полагает, что представление нарушает права и препятствует осуществлению Верхне-Донским Управлением Ростехнадзора контрольно-надзорных функций.

Как следует из представления, заместитель Московского межрегионального транспортного прокурора ФИО6 потребовал рассмотреть его с участием представителя Московской межрегиональной транспортной прокуратуры и принять меры по устранению выявленных нарушений законности, а также причин и условий, им способствующих. Решить вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности. О результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить в Московскую межрегиональную транспортную прокуратуру в установленный законом месячный срок, с приложением копий соответствующих документов.

Материалами дела подтверждается, что представление было рассмотрено, Управление подготовило и направило ответ на представление прокурора, высказав несогласие с выводами прокурорской проверки и требованиями представления.

По требованию прокурора ДД.ММ.ГГГГ состоялось повторное рассмотрение представления с участием представителя Московской межрегиональной транспортной прокуратуры, однако позиция Управления Ростехнадзора не изменилась, и административный истец обратился в суд с настоящим иском.

В соответствии с п.3 Приказа Генпрокуратуры России от ДД.ММ.ГГГГ N "О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур" транспортным прокурорам (на правах прокуроров субъектов Российской Федерации) поручено в числе прочего, осуществлять надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в сфере деятельности железнодорожного, воздушного и водного транспорта, в таможенной сфере территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, в том числе органами таможни и внутренних дел на транспорте, органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Суд первой инстанции, разрешая заявленные требования, пришел к правильному выводу, что при проведении проверки и внесении представления прокурор Московской транспортной межрайонной прокуратуры действовал в рамках предоставленных ему полномочий, учитывая характер деятельности ОАО "РЖД", то, что одной из главных целей деятельности общества, согласно Устава, являются обеспечение потребностей государства, юридических и физических лиц в железнодорожных перевозках, работах и услугах, осуществляемых (оказываемых) обществом.

Письма должностных лиц прокуратуры, иных лиц в адрес Генеральной прокуратуры, представленные административным истцом, не опровергают выводов суда в этой части, поскольку они не свидетельствуют напрямую об осуществлении прокурорского надзора за действиями Ростехнадзора только со стороны непосредственно Генеральной прокуратуры.

Плановая выездная проверка ОАО "РЖД", его филиалов, структурных подразделений филиалов, дочерних организаций проводилась Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору в соответствии с Планом проведения, утвержденному врио руководителя службы ДД.ММ.ГГГГ и на основании Приказа Ростехнадзора от ДД.ММ.ГГГГ N.

Приложением к приказу определены территориальные органы Ростехнадзора, ответственные за проведение проверки филиалов и структурных подразделений филиалов ОАО "РЖД". В приложении N указано, что Верхне-Донское управление проверяет Юго-Восточную дирекцию инфраструктуры - структурное подразделение Центральной дирекции инфраструктуры - филиала ОАО "РЖД" (л.д. 81, том 1).

Указывая на нарушение Верхне-Донским Управлением Ростехнадзора порядка проведения проверки, выразившееся в проверке структурных подразделений юридического лица, не вошедших в план, административный ответчик ссылается на положения п. 3 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденных Постановлением Правительства РФ от ДД.ММ.ГГГГ N, и положения Закона N 249-ФЗ, которые возлагают обязанность указывать в ежегодном плане проверок наименования юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений), объекты которых подлежат плановым проверкам, места нахождения юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений).

При этом в представлении указано, что в нарушение указанных правовых норм Верхне-Донским управлением Ростехнадзора проведена проверка не только Юго-Восточной дирекции инфраструктуры (далее ЮВДИ), вошедшей в план, но и структурных подразделений данной дирекции.

Судебная коллегия считает выводы, содержащиеся в представлении в этой части неправильными, исходя из следующего.

В приведенных нормативных актах идет речь об обязательном указании в плане структурных подразделений юридического лица. Неуказание в плане и в поручении административному истцу о проверке структурного подразделения филиала ОАО "РЖД" ЮВДИ структурных подразделений данного структурного подразделения ЮВДИ, не может быть признано нарушением закона, влекущим незаконность плановой проверки.

Гражданское законодательство (ст. 55 ГК РФ) в качестве структурных подразделений юридического лица называет филиал и представительство. Ссылка прокурора в обоснование своей позиции на положения налогового законодательства неверна, так как понятия и термины Налогового Кодекса Российской Федерации используются для целей законодательства о налогах и сборах (ст. 11).

О предстоящей проверке были уведомлены ОАО "РЖД", а также его структурные подразделения.

Юго-Восточная дирекция инфраструктуры также была осведомлена о проведении проверки, подразделение само предоставило по запросу заместителя руководителя Верхне-Донского Управления Ростехнадзора сведения о списках лиц и контактных телефонах для организации проверок, данные по структурным подразделениям служб ЮВДИ (л.д. 56, том 1).

Постановление и.о. мирового судьи судебного участка N "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ по делу об административном правонарушении в отношении заместителя руководителя Верхне-Донского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору ФИО7, которым он был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.6.1. КоАП РФ, и ему назначено административное наказание в виде штрафа в размере 3000 руб., в силу ч. 3 ст. 64 КАС РФ не имеет такого преюдициального значения, на которое ссылается представитель административного ответчика.

Вместе с тем, судебная коллегия полагает, что оснований для признания представления заместителя прокурора незаконным и его отмены не имеется.

Представление заместителя прокурора в адрес Верхне-Донского Управления Ростехнадзора содержит следующие требования: рассмотреть настоящее представление, принять меры к устранению выявленных нарушений законности, а также причин и условий им способствующих. Решить вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности.

В части выводов в представлении о неправомерности проведения внеплановой документальной проверки ОАО "РЖД", организованной в соответствии с распоряжением заместителя руководителя Верхне-Донского Управления Ростехнадзора ФИО8 от ДД.ММ.ГГГГ, административный истец фактически согласился с ними, указав, что распоряжение отменено самим должностным лицом, и тем самым нарушение требований Федерального закона N 294-ФЗ устранено (л.д. 9, том 1).

Конкретных требований по принятию мер в отношении должностных лиц управления представление не содержит. Более того, на то, что принятие или непринятие таких мер в силу ст. 192 ТК РФ является прерогативой работодателя, отсутствие в предписании требований принять меры, указывает и административный ответчик в возражениях на апелляционную жалобу (л.д. 120-121 том 2).

Представление Верхне-Донским Управлением Ростехнадзора рассмотрено, ответ на него дан.

Каких-либо иных обязанностей представление на Управление не возлагает, в связи с чем не может считаться нарушающим права и интересы административного истца.

Ссылка районного суда на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, высказанную в Определении от ДД.ММ.ГГГГ N-О в обоснование вывода об отсутствии нарушения прав истца также является правильной.

Довод административного истца о том, что предписание препятствует осуществлению Верхне-Донским Управлением Ростехнадзора контрольно-надзорных функций, не может быть принят во внимание, так как проверка ОАО "РЖД" окончена. В случае возникновения споров относительно результатов проверки, в том числе и по мотивам законности ее проведения, они подлежат рассмотрению в самостоятельных производствах.

Таким образом, решение районного суда по существу является правильным. Доводы апелляционной жалобы не могут повлечь за собой отмену постановленного решения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием для отмены решения, судом не допущено.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 308-311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Центрального районного суда города Воронежа от 30 октября 2015 года оставить без изменения, жалобу Верхне-Донского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи коллегии: