Решение Алтайского краевого суда от 23 августа 2016 г. по делу N 3а-405/2016

Алтайский краевой суд в составе:

председательствующего Мокрушиной В.П.

при секретаре Пьянковой Н.А.

с участием прокурора

Алтайской краевой прокуратуры Текутьевой Я.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО о признании не соответствующими закону и не действующими абзаца 2 пункта 1.1, пункта 1.4 и пункта 1.7 решения Рубцовского городского Совета депутатов Алтайского края от 23 декабря 2015 года N627 "О внесении изменений в решение Рубцовского городского Совета депутатов Алтайского края от 22.05.2008 N 731 "О порядке назначения, индексации и выплаты доплаты к пенсии лицам, замещавшим должности главы муниципального образования "Город Рубцовск" Алтайского края (главы города), выборные должности (городского уровня) в органах государственной власти и управления Алтайского края в период существования Союза ССР и РСФСР, пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы" (с изменениями)",

УСТАНОВИЛ:

23 декабря 2015 года Рубцовским городским Советом депутатов Алтайского края (далее - Рубцовский городской Совет депутатов, городской Совет, административный ответчик) принято решение N627 "О внесении изменений в решение Рубцовского городского Совета депутатов Алтайского края от 22.05.2008 N 731 "О порядке назначения, индексации и выплаты доплаты к пенсии лицам, замещавшим должности главы муниципального образования "Город Рубцовск" Алтайского края (главы города), выборные должности (городского уровня) в органах государственной власти и управления Алтайского края в период существования Союза ССР и РСФСР, пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы" (с изменениями)" (далее - решение от 23.12.2015 N627, оспариваемое решение).

В приложении N1 к решению Рубцовского городского Совета депутатов Алтайского края от 22.05.2008 N 731 было утверждено Положение о порядке назначения, индексации и выплаты доплаты к пенсии лицам, замещавшим должности главы муниципального образования "Город Рубцовск" Алтайского края (главы города), выборные должности (городского уровня) в органах государственной власти и управления Алтайского края в период существования Союза ССР и РСФСР, пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы (далее - Положение).

В решение от 22 мая 2008 года N731 вносились изменения решениями Рубцовского городского Совета депутатов от 16 апреля 2009 года N158, от 18 марта 2010 года N366, от 19 апреля 2012 года N783.

Текст решения от 23 декабря 2015 года N627 был опубликован в официальном печатном издании - газете "Местное время" от 29 декабря 2015 года N97.

ФИО, действуя через представителя по доверенности ФИО, обратился в Рубцовский городской суд Алтайского края с административным исковым заявлением о признании решения от 23 декабря 2015 N627 не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью со дня его принятия, как не соответствующего статье 24 Федерального закона от 02.03.2007 N25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", статье 9 Закона Алтайского края от 07.12.2007 N134-ЗС "О муниципальной службе в Алтайском крае", части 8 статьи 17 Закона Алтайского края от 28.10.2005 N78-ЗС "О государственной службе в Алтайском крае", Постановлению Конституционного Суда РФ от 17.06.2004 N 12-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия".

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Администрация города Рубцовска, комитет Администрации Алтайского края по финансам, налоговой и кредитной политике.

Определением Рубцовского городского суда Алтайского края от 03 июня 2016 года административное дело передано подсудности на рассмотрение в Алтайский краевой суд.

В ходе рассмотрения дела административный истец уточнил заявленные требования и просил признать не соответствующими закону и не действующими со дня принятия абзац 2 пункта 1.1, пункты 1.4 и 1.7 решения Рубцовского городского Совета депутатов от 23 декабря 2015 года N627.

Заявленные требования мотивированы тем, что ФИО является получателем пенсии за выслугу лет, как лицо, замещавшее должности муниципальной службы. В связи с принятием оспариваемого решения размер пенсии за выслугу лет был снижен, установлен в фиксированном размере - 1000 рублей, что ниже уровня размера пенсии за выслугу лет государственного служащего. Кроме того, отменена индексация пенсии за выслугу лет. Такое правовое регулирование противоречит взаимосвязанным положениям статьи 9 Закона Алтайского края от 07.12.2007 N134-ФЗ "О муниципальной службе в Алтайском крае", в силу которой на муниципальных служащих в области пенсионного обеспечения в полном объеме распространяются права государственных гражданских служащих, установленные федеральными законами и законами Алтайского края, и части 8 статьи 17 Закона Алтайского края от 28.10.2005 N78-ФЗ "О государственной гражданской службе в Алтайском крае", определившей, что пенсия за выслугу лет не может быть ниже установленной законодательством Российской Федерации суммы фиксированной выплаты страховой пенсии по старости. Оспариваемая норма не соответствует позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в Постановлении от 17.06.2004 N 12-П и Определении от 10.10.2013 N1591-О, относительно порядка финансирования расходных обязательств местного бюджета в случае недостаточности средств местного бюджета за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Снижение размера выплаты к пенсии существенно нарушает права истца на пенсионное обеспечение, гарантированное Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законом субъекта.

Оспариваемым административным истцом абзацем 2 пункта 1.1 решения Рубцовского городского совета депутатов от 23 декабря 2015 года N627 была изложена в новой редакции часть 4 раздела 1 Положения, которая определяла размер доплаты к пенсии, пенсии за выслугу лет путем её исчисления из среднемесячного денежного содержания (денежного вознаграждения) лица, обратившегося за назначением доплаты к пенсии, пенсии за выслугу лет с учетом индексации и изменения среднемесячного денежного содержания (денежного вознаграждения) в соответствии с нормативными правовыми актами органа местного самоуправления на день обращения за назначением данной пенсии, а также что размер назначенной доплаты к пенсии, пенсии за выслугу лет подлежит перерасчету с соблюдением правил, предусмотренных настоящим Положением, пропорционально увеличению в соответствии с нормативными правовыми актами органа местного самоуправления при включении необходимых средств в бюджет на соответствующий год.

В новой редакции части 4 раздела 1 решения размер доплаты к пенсии, пенсии за выслугу определен в сумме 1000 руб.

Пунктом 1.4 решения от 23 декабря 2015 года N627 исключены части 4,5,6,7,8 раздела Ш Положения, которые определяли, что размер пенсии при наличии стажа муниципальной службы не менее 15 лет составляет 45% среднемесячного денежного содержания муниципального служащего за вычетом страховой части трудовой пенсии по старости либо за вычетом трудовой пенсии по инвалидности, установленных в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", за каждый полный год стажа муниципальной службы свыше 15 лет пенсия за выслугу лет увеличивается на 3% среднемесячного денежного содержания муниципального служащего; при этом общая сумма пенсии за выслугу лет и страховой части трудовой пенсии по старости либо общая сумма пенсии за выслугу лет и трудовой пенсии по инвалидности не может превышать 75% среднемесячного денежного содержания муниципального служащего; пенсия за выслугу лет не может быть ниже установленного законодательством Российской Федерации фиксированного базового размера страховой части трудовой пенсии по старости, а также определяли другие условия определения размера пенсии за выслугу лет и доплаты к пенсии.

Пунктом 1.7 решения от 23 декабря 2015 года N627 исключен раздел У1 Положения "Порядок увеличения (индексации ) доплаты к пенсии, пенсии за выслугу лет.

Определено, что решение вступает в силу после опубликования в газете "Метсное время" и распространяет свое действие с 01.01.2016 (пункт 3 решения).

ФИО, представитель заинтересованного лица комитета Администрации Алтайского края по финансам, налоговой и кредитной политике в судебное заседание не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежаще, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО поддержал заявленные требования по основаниям, указанным в административном исковом заявлении.

Представитель Рубцовского городского Совета депутатов ФИО и представитель Администрации города Рубцовска ФИО возражали против удовлетворения заявленных требований, указывая на то, что оспариваемые нормы приняты в соответствии с предоставленной представительному органу местного самоуправления компетенцией, с соблюдением установленной процедуры принятия решений Рубцовским городским Советом депутатов, не противоречат положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

Комитет Администрации Алтайского края по финансам, налоговой и кредитной политике в письменном отзыве указал, что заявленные требования не подлежат удовлетворению, поскольку оспариваемое решение принято в установленном законом порядке и не противоречит взаимосвязанным установлениям действующего законодательства.

Выслушав представителя административного истца, представителя административного ответчика и представителя заинтересованного лица, исследовав материалы дела, выслушав заключение прокурора, полагавшего, что административное исковое заявление не подлежит удовлетворению, суд приходит к выводу о необоснованности заявленных требований.

Судом установлено, что ФИО замещал должность председателя жилищного комитета Администрации города Рубцовска и был уволен 15 июля 2015 года в связи с выходом на пенсию.

Постановлением Администрации города Рубцовска от 30.07.2015 N3548 ФИО была назначена пенсия за выслугу лет в размере фиксированного базового размера страховой части трудовой пенсии по старости, установленного законодательством Российской Федерации, в размере 4383 рублей 59 копеек как лицу, замещавшему главную должность муниципальной службы и имеющему стаж муниципальной службы 19 лет.

В указанном размере ФИО производились ежемесячные выплаты пенсии за выслугу лет за счет средств бюджета города Рубцовска.

08 февраля 2016 года Администрацией города Рубцовска было сообщено ФИО о том, что на основании решения Рубцовского городского Совета депутатов от 23.12.2015 N627 с 01.01.2016 размер пенсии за выслугу лет составит 1 000 рублей. Также было сообщено об отмене индексации пенсии за выслугу лет.

В соответствии с пунктами "ж" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.

Пункт 5 статьи 1 Федерального закона от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" предусматривает, что отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, средств местных бюджетов и средств организаций, регулируются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и актами организаций.

В соответствии с абзацем 2 пункта 4 статьи 74

Устава муниципального образования "Город Рубцовск" Алтайского края (принят Постановлением Рубцовского городского Совета депутатов от 23.06.2005 N 215), действовавшего на момент принятия решения Рубцовского городского Совета депутатов Алтайского края от 22.05.2008 N 731, порядок назначения, выплаты, перерасчета пенсии за выслугу лет устанавливаются муниципальными правовыми актами (решениями) городского Совета депутатов в соответствии с действующим законодательством.

Аналогичная норма содержится в действующем Уставе муниципального образования "Город Рубцовск" Алтайского края, принятом решением Рубцовского городского Совета депутатов от 18.08.2011 N633 (далее - Устав).В силу статьи 68 Устава в систему муниципальных правовых актов входят решения городского Совета депутатов; муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Исходя из этого решения Рубцовского городского Совета депутатов Алтайского края от 22.05.2008 N 731, последующие решения, которыми в него вносились изменения и дополнения, в том числе и оспариваемое решение от 23 декабря 2015 года N627, приняты уполномоченным органом в установленной форме.

Проверяя порядок принятия оспариваемого акта, суд пришел к выводу о его соблюдении, поскольку решение от 23 декабря 2015 года N627 принято на сессии представительного органа местного самоуправления в соответствии с Регламентом Рубцовского городского Совета депутатов. На сессии, состоявшейся 23 декабря 2015 года, на которой принято оспариваемое решение, присутствовало 24 депутата из 28 депутатов, избранных с состав городского Совета, проголосовали за принятие решения 22 депутата.

Учитывая, что пунктом 6 статьи 69 Устава предусмотрено принятие решений, устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории городского округа, а также других решений, за исключением процедурных, большинством от установленной численности депутатов городского Совета депутатов, необходимый кворум при принятии решения был соблюден.

Решение подписано уполномоченным лицом и опубликовано в порядке, предусмотренном Уставом.

В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Пунктом 11 части 1 статьи 52 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предусмотрено, что в целях обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих (как федеральных, так и субъектов Российской Федерации) им гарантируется государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу.

Такой федеральный закон до настоящего времени не принят, в связи с чем условия предоставления права на пенсию государственным служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств субъектов Российской Федерации и средств органов местного самоуправления определяются законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.

В соответствии со статьями 23 и 24 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет; в области пенсионного обеспечения на него в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы; максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.

Статьёй 9 Закона Алтайского края от 07 декабря 2007 года N 134-ЗС "О муниципальной службе в Алтайском крае" также закреплено, что на муниципальных служащих в области пенсионного обеспечения в полном объеме распространяются права государственных гражданских служащих, установленные федеральными законами и законами Алтайского края; условия предоставления права на пенсию за выслугу лет муниципальным служащим за счет средств местного бюджета определяются нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований; максимальный размер пенсии за выслугу лет муниципального служащего не может превышать максимального размера пенсии за выслугу лет государственного гражданского служащего Алтайского края по соответствующей должности государственной гражданской службы Алтайского края с учетом соотношения должностей муниципальной службы в Алтайском крае и должностей государственной гражданской службы Алтайского края, установленного статьей 3 настоящего Закона.

Таким образом, на федеральном и региональном уровнях в общем виде определены границы, в пределах которых органы местного самоуправления определяют уровень пенсионного обеспечения за выслугу лет для муниципальных служащих своего муниципального образования.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в Определении Конституционного Суда РФ от 06.10.2015 N 2309-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан ФИО, ФИО и ФИО на нарушение их конституционных прав частью 2 статьи 24 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", федеральный законодатель, действуя в рамках предоставленных ему полномочий, в статье 24 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" установилобщие принципы пенсионного обеспечения муниципальных служащих, в том числе относительно определения размера государственной пенсии муниципального служащего (часть 2), исходя из того, что при разрешении данного вопроса органы местного самоуправления не могут действовать произвольно. Однако это не предопределяет конкретное содержание публично-правовых обязательств муниципальных образований по установлению и выплате муниципальным служащим пенсий за выслугу лет в конкретном размере, поскольку в силу положений статей 130 (часть1) и 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не могут быть лишены возможности вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств лицам, замещавшим должности муниципальной службы в данном муниципальном образовании, дополнительного обеспечения в виде пенсии за выслугу лет, в том числе корректировать правила исчисления таких выплат исходя из имеющихся у них финансово-экономических возможностей. В случае отсутствия правового регулирования, осуществленного субъектом Российской Федерации в части установления требований к максимальному и минимальному размерам пенсионного обеспечения муниципального служащего за выслугу лет, органы местного самоуправления с соблюдением требований, предусмотренных частью 2 статьи 24 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", вправе самостоятельно устанавливать конкретные размеры пенсий за выслугу лет (ежемесячных доплат к пенсии) муниципальным служащим.

Учитывая вышеизложенное и принимая во внимание, что на уровне Алтайского края не принято правового акта, устанавливающего размер пенсии за выслугу лет муниципальным служащим, в том числе не установлен её минимальный размер, то Рубцовский городской Совет депутатов вправе был определить размер пенсии на выслугу лет муниципальным служащим в ином размере, чем он был установлен ранее лет исходя из возможностей бюджета муниципального образования.

Также не имеется правовых норм, возлагающих на орган местно самоуправления обязанность устанавливать условия выплаты пенсии за выслугу лет на условиях её последующей индексации, в связи с чем суд находит необоснованными доводы о противоречии закону, имеющему большую юридическую силу, пункта 1.7 решения от 23 декабря 2015 года N627.

Ссылка административного истца на несоответствие установленного размера пенсии за выслугу лет ФИО размеру пенсии, выплачиваемой государственным гражданским служащим Алтайского края, определенному статьей 17 Закона Алтайского края от 28.10.2005 N 78-ЗС "О государственной гражданской службе Алтайского края", не является основанием для удовлетворения заявленных требований, поскольку как указанная норма, так и иные нормативные правовые акты не содержат положений о том, что условия пенсионного обеспечения муниципальных служащих города Рубцовска должны быть тождественными условиям пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих Алтайского края.

Административным ответчиком указано на то, что принятие оспариваемых норм носило вынужденный характер, поскольку с учетом уровня собственных доходов бюджета муниципального образования город Рубцовск и получаемых дотаций из бюджета субъекта не имелось возможности выполнения бюджетных обязательств по пенсионному обеспечению муниципальных служащих в ранее установленном размере. Так, ввиду недостаточности бюджетных средств не были произведены выплаты пенсий муниципальным служащим города Рубцовска в полном объеме за 2015 год, что явилось основанием для предъявления исков о взыскании задолженности по выплате пенсий в судебном порядке.

Как видно из представленного суду анализа исполнения бюджета города Рубцовска за 2013 - 2015 годы и плана на 2016 год, объем собственных доходов бюджета г. Рубцовска снижается, расходы на обслуживание муниципального долга и исполнение судебных решений возрастают (л.д. 58 том 2).

Имеющимися в материалах дела решениями Рубцовского городского Совета депутатов от 16 декабря 2014 года N423 и от 25 декабря 2015 года N628, которыми утверждался бюджет муниципального образования на 2015 и на 2016 годы (соответственно), подтверждается факт наличия дефицита бюджета.

Однако, исходя из положений статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, расходные обязательства муниципального образования, возникающие в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Доводы административного истца о том, что оспариваемые нормы противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не могут быть приняты во внимание, как основанные на неправильном толковании закона.

Ссылка на не соответствие решения городского Совета от 23 декабря 2015 года N627 позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в Постановлении от 17 июня 2004 года N 12-П и Определении от 10 октября 2013 N1591-О, несостоятельна, поскольку выводы суда подтверждаются вышеуказанным Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 06.10.2015 N 2309-О.

Довод о том, что снижение размера пенсии за выслугу лет существенно нарушает права истца на пенсионное обеспечение, гарантированное Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законом субъекта, подлежит отклонению. Учитывая, что по своей правовой природе пенсия за выслугу лет является дополнительным обеспечением, предоставляемым за счет средств местных бюджетов, помимо пенсии, назначаемой на общих основаниях, такое правовое регулирование не может расцениваться как нарушающее права истца на социальное обеспечение и допускающее введение несовместимых с Конституцией Российской Федерации ограничений его конституционных прав.

Согласно п.2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Поскольку судом установлено, что оспариваемые ФИО абзац 2 пункта 1.1, пункты 1.4 и 1.7 решения Рубцовского городского Совета депутатов от 23 декабря 2015 года N627 не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, то оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.

Руководствуясь статьями 175, 175, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

РЕШИЛ:

административное исковое заявление ФИО о признании не соответствующими закону и недействующими со дня принятия абзаца 2 пункта 1.1, пунктов 1.4 и 1.7 решения Рубцовского городского Совета депутатов Алтайского края от 23 декабря 2015 года N627 "О внесении изменений в решение Рубцовского городского Совета депутатов Алтайского края от 22.05.2008 N 731 "О порядке назначения, индексации и выплаты доплаты к пенсии лицам, замещавшим должности главы муниципального образования "Город Рубцовск" Алтайского края (главы города), выборные должности (городского уровня) в органах государственной власти и управления Алтайского края в период существования Союза ССР и РСФСР, пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы" (с изменениями)" оставить без удовлетворения.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через суд, принявший решение, в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий В. П. Мокрушина