Апелляционное определение СК по административным делам Забайкальского краевого суда от 17 августа 2016 г. по делу N 33а-3857/2016

Судебная коллегия по административным делам Забайкальского краевого суда в составе:

председательствующего судьи Карабельского А.А.

и судей Жилинского А.Г., Пичуева В.В.

при секретаре Дугаровой Б.Д.

рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Чите 17 августа 2016 года дело по административному исковому заявлению Читинского межрайонного природоохранного прокурора, действующего в интересах неопределенного круга лиц к Правительству Забайкальского края, администрации городского округа "Город Чита", администрации Черновского административного района городского округа "Город Чита" об обязании организовать мероприятия по сбору, транспортированию, захоронению и утилизации твердых коммунальных отходов,

по апелляционной жалобе представителя Правительства Забайкальского края Яшкиной Ю.В.,

на решение Центрального районного суда г. Читы от 19 мая 2016 года, которым постановлено:

"Исковые требования Читинского межрайонного природоохранного прокурора, действующего в интересах неопределенного круга лиц к Правительству Забайкальского края, администрации городского округа "Город Чита", администрации Черновского административного района городского округа "Город Чита" об обязании организовать мероприятия по сбору, транспортированию, захоронению и утилизации твердых коммунальных отходов, удовлетворить.

Обязать Правительство Забайкальского края организовать на территории городского округа "Город Чита" мероприятия по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов с земельных участков, расположенных в 500 метрах в юго-восточном направлении от с. Падь Лапочкина вблизи карьера у дороги, ведущей к НСОТ "Заря"(географические координаты свалки: широта -52?911.82 С, долгота 113?21?33.94В), и в лесной зоне в 100 метрах в северо-восточном направлении от НСОТ "Заря" (географические данные свалки: широта 52?915.46С, долгота 113?21 10.10 В), в течение двух месяцев с момента вступления решения суда в законную силу.

Обязать администрацию городского округа "Город Чита" (ИНН 7536031229, ОГРН 1027501183467, дата регистрации 26.12.2002г.) принять участие в организации мероприятий по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов с земельных участков, расположенных в 500 метрах в юго-восточном направлении от с. Падь Лапочкина вблизи карьера у дороги, ведущей к НСОТ "Заря"(географические координаты свалки: широта -52?911.82 С, долгота 113?21?33.94В), и в лесной зоне в 100 метрах в северо-восточном направлении от НСОТ "Заря" (географические данные свалки: широта 52?915.46 С, долгота 113?21 10.10 В), в течение двух месяцев с момента вступления решения суда в законную силу.

Заслушав доклад судьи Карабельского А.А., судебная коллегия

установила:

прокурор Читинской межрайонной природоохранной прокуратуры обратился в суд с вышеуказанным исковым заявлением, ссылаясь на следующее. Прокуратурой по обращению граждан проведена проверка по факту захламления отходами и мусором земельных участков в районе с. Падь Лапочкина и НСОТ "Заря" в Черновском районе г.Читы. В ходе проверки установлено, что на земельных участках, расположенных в 500 метрах в юго-восточном направлении от с. Падь Лапочкина вблизи карьера у дороги, ведущей к НСОТ "Заря" (географические координаты свалки: широта -52?911.82 С, долгота 113?21?33.94В), и в лесной зоне в 100 метрах в северо-восточном направлении от НСОТ "Заря" (географические данные свалки: широта 52?915.46С, долгота 113?21 10.10 В) находятся несанкционированные свалки твердых коммунальных отходов, представленные мусором и отходами различного происхождения. Ссылаясь на положения ст.1, ст.6 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", ст.8 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", п.24 ч.1 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" просил обязать Правительство Забайкальского края организовать на территории городского округа "Город Чита" мероприятия по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов с земельных участков, расположенных в 500 метрах в юго-восточном направлении от с. Падь Лапочкина вблизи карьера у дороги, ведущей к НСОТ "Заря"(географические координаты свалки: широта -52?911.82 С, долгота 113?21?33.94В), и в лесной зоне в 100 метрах в северо-восточном направлении от НСОТ "Заря" (географические данные свалки: широта 52?915.46С, долгота 113?21 10.10 В), в течение двух месяцев с момента вступления решения суда в законную силу; администрацию городского округа "Город Чита" (ИНН 7536031229, ОГРН 1027501183467, дата регистрации 26.12.2002г.) принять участие в организации мероприятий по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов с земельных участков, расположенных в 500 метрах в юго-восточном направлении от с. Падь Лапочкина вблизи карьера у дороги, ведущей к НСОТ "Заря"(географические координаты свалки: широта -52?911.82 С, долгота 113?21?33.94В), и в лесной зоне в 100 метрах в северо-восточном направлении от НСОТ "Заря" (географические данные свалки: широта 52?915.46С, долгота 113?21 10.10 В), в течение двух месяцев с момента вступления решения суда в законную силу.

Определением судьи от 19 апреля 2016 года к участию в деле в качестве соответчика привлечена администрация Черновского административного района городского округа "Город Чита".

Судом принято приведенное решение.

В апелляционной жалобе представитель Правительства Забайкальского края Яшкина Ю.В., просит решение в части удовлетворения иска, касающегося Правительства Забайкальского края отменить и принять по делу новое решение. Считает, что при вынесении решения судом использовались термины и формулировки не соответствующие закону. Из решения суда невозможно установить какие действия должно организовать Правительство края, исходя из того, что на территории Забайкальского края отсутствуют условия для организации деятельности по сбору, временному хранению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению ТКО. Суд не учел, что до 1 января 2017 года введен переходный период в отношении деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами и отсутствует нормативно-правовое регулирования данных отношений. Полагает, что в соответствии с законом о санитарно-эпидемиологическом благополучия населения соблюдение требований законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения относится к компетенции органов местного самоуправления. Указывает на то, что иск должен рассматриваться по правилам судопроизводства, предусмотренного Гражданским процессуальным кодексом РФ

В возражениях на апелляционную жалобу прокурор Читинской межрайонной природоохранной прокуратуры просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений относительно жалобы, выслушав представителя административного ответчика - Правительства Забайкальского края Слюсареву И.А., поддержавшую доводы апелляционной жалобы, помощника Читинского межрайонного природоохранного прокурора Доржиева Б.Д. о том, что решение законное и обоснованное, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с ч. 4 ст. 218 КАС РФ прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Как усматривается из искового заявления, прокурором заявлены требования об организации мероприятий по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых бытовых отходов с земельных участков, расположенных в 500 метрах в юго-восточном направлении от с. Падь Лапочкина вблизи карьера у дороги, ведущей к НСОТ "Заря" (географические координаты свалки: широта -52?911.82 С, долгота 113?21?33.94В), и в лесной зоне в 100 метрах в северо-восточном направлении от НСОТ "Заря" (географические данные свалки: широта 52?915.46С, долгота 113?21 10.10 В).

Следовательно, по существу иска прокурор просит, в том числе и высший исполнительный орган государственной власти Забайкальского края, ликвидировать несанкционированную свалку, расположенную в границах городского округа "Город Чита", при этом в заявлении не оспаривается действия (бездействия) Правительства края касающихся полномочий по организации деятельности в сфере обращения с отходами (разработка, утверждение и реализация региональных программ, регулирование деятельности региональных операторов и т.д.).

Судом установлено, что на территории городского округа "Город Чита" на территории земельных участков, расположенных в 500 метрах в юго-восточном направлении от с. Падь Лапочкина вблизи карьера у дороги, ведущей к НСОТ "Заря"(географические координаты свалки: широта -52?911.82 С, долгота 113?21?33.94В), и в лесной зоне в 100 метрах в северо-восточном направлении от НСОТ "Заря" (географические данные свалки: широта 52?915.46С, долгота 113?21 10.10 В) имеются несанкционированные свалки твердых бытовых отходов, в виде бытовых, строительных, картона, пластмассы, полиэтилена, битого стекла, крупногабаритного мусора размером около 5м?5м.

Удовлетворяя требования прокурора и возлагая на Правительство Забайкальского края обязанность организовать мероприятия по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых бытовых отходов на указанных участках, а на администрацию городского округа "Город Чита" обязанность принять участие в организации указанных мероприятий, суд исходил из того, что в соответствии со ст.6 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" организация деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов относится к полномочиям субъектов Российской Федерации и администрация городского округа "Город Чита" должна принять участие в таких мероприятиях (пункт 24 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

С таким выводом судебная коллегия не может согласиться, поскольку судом первой инстанции не учтено следующее.

Правоотношения в области отходов производства и потребления регулируются Федеральным законом от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".

Согласно статье 8 данного закона к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами относились организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Статья 6 данного закона не относила к полномочиям субъекта Российской Федерации организацию деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов.

С 1 января 2016 г. вступили в силу изменения в названные статьи 6 и 8, внесенные Федеральным законом от 29.12.2014 N 458-ФЗ.

В соответствии со ст.6 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" (в редакции Федерального закона от 29.12.2014 N 458-ФЗ) организация деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов относится к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами.

К полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих городских округов (статья 8 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" (в редакции Федерального закона от 29.12.2014 N 458-ФЗ).

В соответствии с пунктами 1, 4, 5, 6 статьи 24.6 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" (в редакции Федерального закона от 29.12.2014 N 458-ФЗ) сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации обеспечиваются региональным оператором в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами и территориальной схемой обращения с отходами.

Юридическому лицу присваивается статус регионального оператора и определяется зона его деятельности на основании конкурсного отбора, который проводится уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Статус регионального оператора присваивается на срок не менее чем десять лет. Содержание и порядок заключения соглашения между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и региональными операторами, условия проведения торгов на осуществление сбора и транспортирования твердых коммунальных отходов устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации.

Таким образом, с 1 января 2016 г. изменена компетенция органов государственной власти субъектов и местного самоуправления, а также порядок организации деятельности в области отходов производства и потребления.

Полномочия субъектов Российской Федерации по организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов реализуются путем заключения соглашения между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и региональными операторами, определяемыми на основании конкурсного отбора. Сбор и транспортирование твердых коммунальных отходов осуществляются после проведения торгов. Деятельность регионального оператора по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами и территориальной схемой обращения с отходами.

При таком положении возложение на Правительство Забайкальского края обязанности организовать мероприятия по ликвидации конкретной несанкционированной свалки, по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых бытовых отходов с земельных участков на территории городского округа "Город Чита" нельзя признать отвечающим выше приведенным нормам закона, а решение суда в этой части правомерным.

Статьей 42 Конституции РФ закреплено право граждан на благоприятную окружающую среду.

Эти положения Конституции РФ конкретизированы в Федеральном законе от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", согласно части 1 статьи 11 которого каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде.

Согласно части 1 статьи 4 Федерального закона "Об охране окружающей среды" объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и (или) иной деятельности являются компоненты природной среды, природные объекты и природные комплексы.

В соответствии со статьей 51 Федерального закона "Об охране окружающей среды" отходы производства и потребления, радиоактивные отходы подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы, которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации. Запрещается сброс отходов производства и потребления в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву.

Выявленные на территории городского округа "Город Чита" земельных участках, расположенных в 500 метрах в юго-восточном направлении от с. Падь Лапочкина вблизи карьера у дороги, ведущей к НСОТ "Заря" и в лесной зоне в 100 метрах в северо-восточном направлении от НСОТ "Заря" несанкционированные свалки твердых бытовых отходов свидетельствуют о невыполнении администрацией городского округа "Город Чита" возложенных на нее законом обязанностей по организации утилизации и переработке бытовых отходов, очистке территории городского округа от отходов, влекущем нарушение приведенных выше положений законодательства об охране окружающей среды.

Частью 2 статьи 21 и частью 1 статьи 22 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" установлено, что содержание территорий городских и сельских поселений должно отвечать санитарным правилам. Отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы, которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания, и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Согласно пунктам 11, 12 части 3 статьи 38 Устава городского округа "Город Чита" обеспечение проведения на территории городского округа мероприятий по охране окружающей среды, организация проведения на территории городского округа гигиенических и санитарно-эпидемиологических мероприятий, а также обеспечение соблюдения санитарных правил, норм и гигиенических нормативов относится к полномочиям администрации городского округа.

В соответствии со статьей 13 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями. Организация деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территориях муниципальных образований осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В силу пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 1 статьи 7 Федерального закона "Об охране окружающей среды" в редакции, действовавшей до 1 января 2016 г., организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов относится к вопросам местного значения городского округа.

В целях улучшения качества предоставления жилищно-коммунальных услуг для населения, проживающего в неблагоустроенном жилищном фонде и обеспечения благоприятных условий для проживания на территории городского округа "Город Чита" постановлением администрации городского округа "Город Чита" от 26.06.2012 N 179 (ред. от 16.05.2016) утверждена муниципальная программа "Повышение комфортности территорий неблагоустроенного жилищного фонда в городском округе "Город Чита" на 2013 - 2020 годы", предусматривающая повышение комфортности проживания жителей, в том числе путем ликвидации несанкционированных свалок (глава 1 программы). Заказчиком программы выступает администрация городского округа "Город Чита".

Материалами дела подтверждается, что администрация городского округа "Город Чита" в целях реализации указанной программы проводит мероприятия по ликвидации несанкционированных свалок (письмо от 12.04.2016 N 1576-8, л.д.65).

Приведенные положения закона и установленные обстоятельства указывают на то, что обязанность организовать сбор, вывоз, утилизацию и переработку бытовых и промышленных отходов отнесена к безусловной компетенции городского округа и в случае неисполнения (ненадлежащего исполнения) законодательно предусмотренной обязанности по организации сбора, вывоза бытовых отходов и мусора ответственность, в том числе, и в части ликвидации несанкционированных свалок, несет именно данный орган местного самоуправления.

Положения Федерального закона от 29.12.2014 N 458-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации", которыми внесены изменения в статьи 6 и 8 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" согласно статье 24 вступили в силу с 1 января 2016 г., то есть после возникновения спорных правоотношений, и не подлежат применению к правоотношениям, возникшим до его вступления в силу.

Поэтому применение судом первой инстанции при разрешении спора Федерального закона "Об отходах производства и потребления" в редакции Федерального закона 29.12.2014 N 458-ФЗ нельзя признать правомерным.

Кроме того, нельзя не учитывать, что предусмотренные Федеральным законом "Об охране окружающей среды" (пункт 3 статьи 7) и Федеральным законом "Об отходах производства и потребления" (пункт 3 статьи 8) полномочия органов местного самоуправления городского округа в области обращения с отходами не освобождают органы местного самоуправления от выполнения регулирующего, распорядительного, контрольного и иного организационно-властного воздействия, направленного на создание необходимых условий для эффективной очистки территории городского округа от бытовых и промышленных отходов. Невыполнение или ненадлежащее выполнение органами местного самоуправления таких функций, ставшее причиной загрязнения территории городского округа, может являться основанием для возложения обязанности принять меры, необходимые для очистки территории от загрязнения отходами. Такое толкование норм законодательства соответствует их конституционному смыслу, изложенному в Постановлении Конституционного Суда РФ от 13 октября 2015 г. N 26-П.

Образование несанкционированных свалок твердых бытовых отходов значительной площади и объема на территории городского округа "Город Чита" свидетельствует о длительном и неоднократном сбросе таких отходов, которые при надлежащей организации земельного контроля должны были своевременно выявляться и пресекаться представителями администрации городского округа "Город Чита".

Доказательств принятия каких-либо мер по выявлению и пресечению незаконных действий по сбросу отходов либо невозможности принятия таких мер, принятия каких-либо мер по организации вывоза и утилизации твердых бытовых отходов из места их несанкционированного размещения в 500 метрах в юго-восточном направлении от с. Падь Лапочкина вблизи карьера у дороги, ведущей к НСОТ "Заря" и в лесной зоне в 100 метрах в северо-восточном направлении от НСОТ "Заря" представитель администрации городского округа "Город Чита" не представил.

Учитывая ненадлежащее исполнение администрацией городского округа "Город Чита" обязанностей по организации очистки территории городского округа от мусора и отходов, в результате которого образовалась свалка мусора в неустановленном месте, создающая угрозу санитарно-эпидемиологическому благополучию населения и причиняющая ущерб окружающей среде, обязанность по ликвидации такой свалки должна быть возложена на административного ответчика администрацию городского округа "Город Чита", в связи с чем требования подлежат удовлетворению.

В иске к Правительству Забайкальского края должно быть отказано по основаниям, приведенным выше.

Исходя из характера возникших правоотношений сторон, одной из которых является неопределенный круг лиц, а другой органы государственной власти Забайкальского края и органы местного самоуправления городского округа, наделенные властными полномочиями, о понуждении к исполнению которых просил прокурор, исковые требования верно рассмотрены по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь ст.309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Центрального районного суда г.Читы от 19 мая 2016 года в части удовлетворения искового заявления заместителя Читинского межрайонного природоохранного прокурор, действующего в интересах неопределенного круга лиц к Правительству Забайкальского края отменить, принять по делу в этой части новое решение, в удовлетворении исковых требований в этой части отказать.

В части удовлетворения исковых требований к администрации городского округа "Город Чита" решение суда изменить, обязать администрацию городского округа "Город Чита" в течение двух месяцев с момента вступления решения суда в законную силу организовать мероприятия по сбору, вывозу и утилизации бытовых отходов с земельных участков, расположенных в 500 метрах в юго-восточном направлении от с. Падь Лапочкина вблизи карьера у дороги, ведущей к НСОТ "Заря" (географические координаты свалки: широта -52?911.82 С, долгота 113?21?33.94В), и в лесной зоне в 100 метрах в северо-восточном направлении от НСОТ "Заря" (географические данные свалки: широта 52?915.46С, долгота 113?21 10.10 В).

Председательствующий А.А. Карабельский

Судьи В.В. Пичуев

А.Г. Жилинский