Апелляционное определение СК по административным делам Кемеровского областного суда от 12 октября 2016 г. по делу N 33а-12975/2016

Судебная коллегия по административным делам Кемеровского областного суда в составе

председательствующего: Быковой С.В.,

судей: Бегунович В.Н., Пронченко И.Е.,

при секретаре: Ламбиной Ю.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Быковой С.В. административное дело по апелляционному представлению прокурора Новокузнецкого района на решение Новокузнецкого районного суда Кемеровской области от 18 июля 2016 года

по делу по административному исковому заявлению администрации Новокузнецкого муниципального района к прокурору Новокузнецкого района о признании требования незаконным,

УСТАНОВИЛА:

Администрация Новокузнецкого муниципального района Кемеровской области обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным требования прокурора Новокузнецкого района Кемеровской области.

Обосновала требования тем, что 05 мая 2016 г. в администрацию Новокузнецкого муниципального района поступило требование прокурора Новокузнецкого района Кемеровской области Долгих P.O. о предоставлении информации и документов в срок не позднее 10 мая 2016 г.

Данное требование считает незаконным поскольку, проверки не проводилось, истребование данных документов было связано с рассмотрением Новокузнецким районным судом дела по административному иску прокурора Новокузнецкого района к администрации Новокузнецкого муниципального района о понуждении к совершению действий.

Требуемые документы ранее уже были предоставлены прокурору, причем большая часть из них находится в открытом доступе. Требуемая информация могла быть получена непосредственно у МКУ "Управление защиты и территории Новокузнецкого района".

Предоставленный прокурором срок для исполнения требования является недостаточным. Несмотря на незаконность требований прокурора, оно было исполнено, но позднее - 12 мая 2016 г.

Решением Новокузнецкого районного суда Кемеровской области от 18 июля 2016 г. требование прокурора Новокузнецкого района от 04 мая 2016 года на имя главы Новокузнецкого муниципального района о предоставлении информации и документов признано незаконным.

В апелляционном представлении прокурор Новокузнецкого района Долгих Р.Е. просит его отменить решение суда, т.к. суд вышел за пределы исковых требований и разрешилвопрос о правах лица, не привлеченного к участию в деле: требование прокурора было адресовано должностному лицу?Главе района, который, как прямо указано в статьях 34 и 36 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" самостоятельно входит в структуру органов местного самоуправления, наделен собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Одновременное руководство главой местной администрацией само по себе не возлагало на МКУ "Администрация Новокузнецкого муниципального района" обязанности по исполнению требования прокурора, не свидетельствовало о нарушении прав муниципального учреждения, в том числе ввиду различных полномочий главы и администрации района. Суд, самостоятельно определилсубъект, которому было адресовано требование. Глава Новокузнецкого муниципального района не привлекался к участию в деле.

Кроме того, суд, указывая на нарушении прокурором норм законодательства, выразившиеся в не уведомлении муниципального учреждения о проведении проверки, не представлении решения прокурора о проведении проверки фактически отождествил понятия "проверка прокурора" и "требование прокурора о предоставлении документов" различные по своему смыслу, направленности, документальному оформлению. Указанные сведения не были предметом спора, необходимость в предоставлении таких документов суду в судебных заседаниях не озвучивалась, судом не запрашивались.

Суд не учел, что в отношении МКУ "Администрация Новокузнецкого муниципального района" в рассматриваемом периоде времени проверка прокурором не проводилась. Действия прокурора по "проведению проверки" административным истцом не оспаривались, при этом, суд вышел за пределы иска, признав действия прокурора неправомерными.

Признавая срок для исполнения требования прокурора неразумным, суд односторонне, в отрыве от общего смысла, выявленного Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 17 февраля 2015 года N 2-П указал о нарушении ч. 5 ст. 11 Закон N294-ФЗ, пришел к выводу об отсутствие возможности исполнить требование за 3 рабочих дня.

Суд, не мотивировав свое решение, сослался на невозможность исполнения требования прокурора в выходные и праздничные дни, не исследовав этих обстоятельств: выходные и праздничные дни - режимы, регламентированные трудовым законодательством и применимы только к конкретным работникам исходя из их режима труда, суд не учел, что глава района и районная администрация входят в состав органов местного самоуправления, наделены властными полномочиями призваны решать вопросы местного значения и обеспечивать круглосуточно различные условия жизни людей.

Изучив материалы дела, заслушав представителя административного ответчика Рычкову Н.Ф., поддержавшую доводы предствавления, обсудив доводы апелляционного представления, проверив законность и обоснованность решения суда в соответствии с требованиями ст. 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Согласно ч.1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Из материалов дела усматривается и судом установлено, что прокуратурой Новокузнецкого района главе Новокузнецкого муниципального района направлено требований от 04.05.2016 г., в котором указано, что прокуратурой района проводится проверка исполнения органами местного самоуправления федерального законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Для установления юридически значимых обстоятельств, руководствуясь ст. 6, 22 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" поручить подчиненным ему работникам в срок не позднее 10.05.2016 г. представить следующую информацию по нижеуказанным вопросам с приложением подтверждающих ее документов:

1) копию контракта (договора) с приложением технического задания, заключенного между МКУ "Управление по защите населения на территории Новокузнецкого муниципального района" N от 18.08.2015;

2) информацию о размерах и источниках денежных средств, за счет которых осуществлялось финансирование запрашиваемого контракта (договора), а также информацию о муниципальных программах, в рамках реализации которых выделены средства (при наличии таковых программ);

3) в полном объеме документы, подтверждающие исполнение муниципального контракта (договора) или его части, указанного в п.1 требования: акты приемки выполненных работ (формы КС), документы, подтверждающие оплату выполненных работ муниципальным заказчиком.

Разъяснено, что неисполнение требования прокурора, равно как и ненадлежащее его исполнение и (или) несвоевременное его исполнение является основанием для привлечения виновного лица к административной ответственности по ст. 17.7. КоАП РФ.

Данное требование было получено 05.05.2016 г. (л.д.15).

Разрешая спор по существу, суд сделал правильный вывод о незаконности данного требования прокурора и нарушении прав и законных интересов администрации Новокузнецкого муниципального района.

В соответствии с ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" требования прокурора, вытекающие из его полномочий по проверке исполнения законов органами управления и руководителями некоммерческих организаций, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (пункт 1 статьи 6); при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы; проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором (пункт 2 статьи 21); прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона, требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов (пункт 1 статьи 22).

В требовании указано, что документы и информация истребованы в связи с проведением прокуратурой района проверки исполнения органами местного самоуправления федерального законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Однако, суду не представлено доказательств того, что указанная в требовании проверка исполнения органами местного самоуправления федерального законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд проводилась и о проведении данной проверки администрация Новокузнецкого муниципального района была предупреждена.

Требование о необходимости доводить до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) решение о проведении проверки не позднее дня начала проверки содержится в Приказе Генпрокуратуры России от 28.05.2015 N 265 "О порядке исполнения постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 N 2-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

Доводы представителя административного ответчика о том, что данное требование было направлено в рамках его деятельности по осуществлению постоянного надзора в бюджетной сфере, опровергаются требованием, в котором указано, что оно предъявлено в рамках проводимой прокуратурой района проверки исполнения органами местного самоуправления федерального законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Запрошенная прокурором информация и документы имеются в открытом доступе на информационном сайте www.zakupki.gov.ru. и у другого государственного органа - Казначейства Российской Федерации.

МКУ "Управление по защите населения на территории Новокузнецкого муниципального района" было исполнено требование закона о размещении всех документов и сведений, касающихся заключения и исполнения данного контракта, в том числе сам контракт, в единой информационной системе, откуда прокурор мог получить интересующую его информацию.

Администрация Новокузнецкого района не является стороной муниципального контракта, заключенного МКУ "Управление по защите населения на территории Новокузнецкого муниципального района" с ООО "Энергоподряд" от 18.08.2015 г., не имеет данного контракта и документов, подтверждающих исполнение этого контракта и не обязана иметь данный контракт и документы, подтверждающие исполнение этого контракта.

Требование вручено главе администрации Новокузнецкого района 05.05.2016 г., в требовании указан срок его исполнения - не позднее 10.05.2016 г., учитывая праздничные нерабочие и выходные дни, фактически прокурор предоставил главе Новокузнецкого муниципального района и его подчиненным 3 рабочих дня для исполнения своих требований, что является неразумным сроком и нарушает требования ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В соответствии с ч.5 ст. 11 этого закона в течение десяти рабочих дней со дня получения мотивированного запроса юридическое лицо, индивидуальный предприниматель обязаны направить в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля указанные в запросе документы.

Административным ответчиком не представлено доказательств, подтверждающих установление срока исполнения требования в разумных пределах.

Администрация Новокузнецкого муниципального района является надлежащим истцом.

В соответствии со ст.34 ч.1 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии с п. 1 ст. 36 указанного закона глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно п.3 ст. 36 Устава муниципального образования "Новокузнецкий муниципальный район" глава Новокузнецкого муниципального района возглавляет администрацию Новокузнецкого муниципального района и осуществляет свои полномочия на постоянной основе. Должность главы Новокузнецкого муниципального района является муниципальной должностью Новокузнецкого муниципального района.

Согласно п.2,4 ст. 42 указанного Устава администрация Новокузнецкого муниципального района обладает правами юридического лица, является муниципальным казенным учреждением и руководит ею глава Новокузнецкого муниципального района на принципах единоначалия.

Прокурор Новокузнецкого района требовал у главы Новокузнецкого муниципального района поручить подчиненным ему работникам предоставить информацию, из чего следует, что требование адресовано главе Новокузнецкого муниципального района как руководителю юридического лица МКУ "Администрация Новокузнецкого муниципального района".

Согласно постановлению Конституционного суда РФ от 17 февраля 2015 г. N2-П по делу, предметом рассмотрения которого явились взаимосвязанные положения пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", в соответствии с которыми органами прокуратуры в рамках надзора за исполнением законов некоммерческими организациями проводятся проверки, в ходе которых требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению; осуществляя надзор за исполнением законов некоммерческими организациями, органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы; прокурор вправе проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором, и требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемой организации представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, а также привлекать к участию в проверочных мероприятиях представителей (сотрудников) иных государственных органов, обязательные для исполнения требования прокурора, вытекающие из его полномочий по осуществлению надзора за исполнением законов, о представлении руководителями и иными должностными лицами проверяемой некоммерческой организации необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений должны распространяться - имея в виду достижение цели проводимых в таких случаях проверочных мероприятий - лишь на те документы и материалы, ознакомление с которыми необходимо для подтверждения или опровержения имеющихся у органов прокуратуры и послуживших основанием для проведения проверки сведений, указывающих на наличие в деятельности данной некоммерческой организации признаков нарушений законов.

То обстоятельство, что названный Федеральный закон жестко не связывает прокурора какой-либо конкретной формой реализации доступа к таким документам и материалам (в виде ознакомления с оригиналами, получения копий и т.п.), само по себе не предполагает возможность осуществления прокурором этого полномочия произвольно, по субъективному усмотрению, что подтверждается и пунктом 15 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 года N 195, ограничивающим органы прокуратуры при проведении проверок запретом истребования излишних материалов, документов и сведений, которые могут быть получены прокурорами непосредственно в ходе проверки с выходом на место, и запретом возложения на проверяемые организации и их должностных лиц обязанности по представлению в органы прокуратуры сведений, не относящихся к предмету проверки либо выходящих за ее пределы, а также не требуемых законодательством статистических данных.

Впредь до внесения в действующее законодательство надлежащих изменений разумность этих сроков, в том числе сроков исполнения проверяемыми организациями требований прокурора, вытекающих из его полномочий, о представлении необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, подтверждается либо опровергается при рассмотрении соответствующих споров судами, имея в виду, что бремя доказывания их разумности лежит на прокуроре. При этом ориентирующее значение при решении вопросов, связанных в том числе с определением сроков представления прокурору документов, необходимых для проведения проверки исполнения законов, должен иметь Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Нарушение требования прокурора, предполагающее виновное несоблюдение администрацией Новокузнецкого муниципального района и ее должностными лицами срока, отведенного на выполнение требований прокурора, является основанием для их привлечения к административной ответственности посредством специальных процедур - путем вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении и направления его в суд, влекущих применение мер государственного принуждения в соответствии со статьей 17.7 КоАП Российской Федерации и, следовательно, ограничение конституционных прав и свобод этих лиц, а именно администрации Новокузнецкого муниципального района и ее должностных лиц.

Неисполнение данного требования в срок уже послужило основанием для привлечения к административной ответственности должностного лица - начальника правового управления администрации Новокузнецкого муниципального района - Заздравных В.А., в отношении которого прокурором Новокузнецкого муниципального района возбуждено дело об административном правонарушении за умышленное невыполнение требования прокурора.

При таких обстоятельствах суд обоснованно удовлетворил требования администрации Новокузнецкого муниципального района.

Доводы апелляционного представления не являются основанием к отмене решения суда, поскольку опровергаются установленными судом обстоятельствами.

Руководствуясь ст. 309 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Новокузнецкого районного суда Кемеровской области от 18 июля 2016 г. оставить без изменения, апелляционное представление - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: