Апелляционное определение СК по административным делам Пензенского областного суда от 22 сентября 2016 г. по делу N 33а-3434/2016

судебная коллегия по административным делам Пензенского областного суда в составе:

председательствующего Овчаренко А.Н.,

судей Крючковой Н.П., Репиной Е.В.,

при секретаре Дурманове М.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Пензе административное дело по апелляционной жалобе администрации г. Пензы на решение Ленинского районного суда г. Пензы от 20 июня 2016 г., которым постановлено:

"Административное исковое заявление прокурора Ленинского района г. Пензы, действующего в интересах неопределенного круга лиц к администрации города Пензы о признании незаконным бездействия, выразившегося в ненадлежащей организации мест захоронения на Новозападном кладбище г. Пензы, и обязании совершить действия по организации места захоронения, удовлетворить.

Признать незаконным бездействие администрации г. Пензы, выразившееся в ненадлежащей организации мест захоронения на Новозападном кладбище г. Пензы, связанных с отводом, межеванием и постановкой на кадастровый учет земельного участка, расположенного под Новозападным кладбищем г. Пензы.

Обязать администрацию г. Пензы, провести все действия, установленные земельным законодательством по отводу, межеванию и постановке на кадастровый учет земельного участка, расположенного под Новозападным кладбищем г. Пензы ",

заслушав доклад судьи Репиной Е.В., объяснения представителя административного ответчика - администрации г. Пензы, по доверенности Гурьяновой О.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, просившей решение суда отменить, представителя административного истца прокуратуры Ленинского района г. Пензы - Мищенко Н.В., которая с жалобой не согласилась, указав на законность постановленного судом решения, представителей Управления муниципального имущества администрации г. Пензы, по доверенности Николаевой Т.Г., Управления ЖКХ г. Пензы, по доверенности Аношина Р.И., МУП "Спецбюро", по доверенности Дворянинова Д.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы,

УСТАНОВИЛА:

Прокурор Ленинского района г. Пензы, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с названным заявлением, указав, что прокуратурой района была проведена проверка исполнения законодательства при использовании, охране лесов и обороте древесины, земельного законодательства, в ходе которой было установлено, что земельный участок, на котором расположено Новозападное кладбище ( "адрес") администрацией г. Пензы на кадастровый учет не поставлен, его границы не определены, межевание не проводилось, в квартале 22 выдел 1 территории городских лесов осуществляется захоронение МУП "Спецбюро", выходя при этом за границы кладбища на территорию городских лесов. Проверкой также установлено, что захоронение осуществляется как на территории квартальной просеки, так и за ее пределами - на территории городских лесов. Согласно материалам проверки на территории городских лесов в 2014 - 2015 гг. захоронено около 22 человек. Указанные захоронения могут повлечь угрозу жизни и здоровья людей, а также угрозу безопасности городских лесов, целевым назначением городских лесов является воспроизводство лесов, а не захоронение. Поскольку, отсутствие определенных границ, кадастрового учета земельного участка, на котором расположено Новозападное кладбище в г. Пензе, не позволяет обеспечивать надлежащее использование, охрану, защиту и воспроизводство городских лесов

и может привести к их деградации, распоряжению и использованию, не соответствующим их статусу, чем нарушаются интересы неопределенного круга лиц.

С учетом заявления об уточнении требований, административный истец просил суд признать незаконным бездействие администрации г. Пензы, выразившееся в ненадлежащей организации мест захоронения на Новозападном кладбище г. Пензы, связанных с отводом, межеванием и постановкой на кадастровый учет земельного участка, расположенного под кладбищем; обязать администрацию г. Пензы, провести все действия, установленные земельным законодательством по отводу, межеванию и постановке на кадастровый учет земельного участка, расположенного под Новозападным кладбищем г. Пензы.

Ленинский районный суд г. Пензы постановилвышеуказанное решение.

В апелляционной жалобе администрация г. Пензы просит отменить решение суда, указывая на нарушение судом норм процессуального и материального права. В жалобе просит учесть, что отвод земельного участка был осуществлен в соответствии с решением Исполнительного комитета Пензенского городского совета депутатов трудящихся от 16.08.1960 N 308/20, решением Исполнительного комитета Пензенского городского совета депутатов трудящихся от 10.07.1962, решением Пензенского городского совета депутатов трудящихся Исполнительного комитета от 23.08.1977, постановлением главы администрации г. Пензы от 14.06.1994 N 600. Таким образом, суд возложил обязанность совершить действия, которые ранее уже были произведены. Администрация города является ненадлежащим ответчиком по делу, так как Управление ЖКХ г. Пензы, как иной орган местного самоуправления, в рамках своей компетенции организует работу по оказанию ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, расположенных в городе Пензе. Исключая из состава ответчиков Управление муниципального имущества администрации г. Пензы, суд не учел, что Управление представляет интересы администрации города Пензы при осуществлении сделок, связанных с владением, пользование и распоряжением муниципальной собственностью. Управлению утверждены бюджетные ассигнования на выполнение кадастровых работ с последующей постановкой на кадастровый учет земельных участков. Денежные средства на выполнение кадастровых работ закреплены также за Управлением градостроительства и архитектуры администрации г. Пензы. Принятым решением по делу затрагиваются права и законные интересы Управления градостроительства и архитектуры администрации г. Пензы, не привлеченного к участию в деле. Аудиопротоколирование хода судебного заседания не осуществлялось 18.03.20176, 18.04.2016, 20.06.2016. В резолютивной части решения суд не указал срок устранения допущенных нарушений.

Управлением муниципального имущества администрации г. Пензы, МУП "Спецбюро" представлены отзывы на апелляционную жалобу, в которых содержится просьба об отмене решения суда, и принятии нового решения об отказе в удовлетворении требований.

Заинтересованные лица - ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Пензенской области, МУП "Объединенная городская служба архитектуры, градостроительства и технической инвентаризации" в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом. На основании части 7 статьи 150, части 4 статьи 247, части 1 статьи 307 КАС Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела, судебная коллегия не находит оснований к отмене решения, исходя из следующего.

Статья 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусматривает право прокурора на обращение в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии с ч. 1, 3 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу ч. 9 ст. 226 КАС РФ если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет, в том числе: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Согласно п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действий (бездействий) органа, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решений, действий (бездействий) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающим права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению.

Как следует из материалов дела, в соответствии с постановлением главы администрации г. Пензы от 16.04.2007 N 410 на территории города Пенза действуют общественные кладбища: Арбековское, Ахунское, Митрофаниевское и Новозападное кладбище.

Согласно решению Исполнительного комитета Пензенского городского совета депутатов трудящихся от 16.08.1960 N 308/20 Пензенскому Горкомхозу был отведен земельный участок, площадью - 20 га, под кладбище в районе Большой Бугровки и т.д.

Решением Исполнительного комитета Пензенского городского совета депутатов трудящихся от 10.07.1962 были внесены изменения в решение Исполнительного комитета Пензенского городского совета депутатов трудящихся от 16.08.1960 N 308/20, были уточнены границы земельного участка, отведенного Горкомхозу в районе Большой Бугровки под кладбище за счет изъятия из земель Пензенского Лесхоза и установлены в размере - 23,18 га.

Решением Пензенского городского совета депутатов трудящихся Исполнительного комитета от 23.08.1977. N 19-17, в связи со сложившейся обстановкой, границы существующих Ново - Западных кладбищ площадью 29,5 га (действующих с 28.11.1967) были расширены на 5 га с вырубкой леса.

Постановлением главы администрации г. Пензы от 14.06.1994 N 600 был разрешен отвод земельного участка для расширения городского кладбища из земель Ленинского лесхоза.

Согласно постановлению главы администрации г. Пензы от 12.01.1995 N 31Управлению жилищно - коммунального хозяйства было поручено принять на баланс в оперативное управление от муниципального предприятии Спецбюро - городские кладбища с расположенными на них зданиями и сооружениями, которые используются для эксплуатации и содержания кладбищ.

В соответствии с планом лесонасаждений городских лесов муниципального образования г. Пензы, по границе с "адрес", вокруг территории Новозападного кладбища проходят городские леса кварталы 21,22,29,30,37,38,39.

21.01.2016 помощником прокурора Ленинского района г. Пензы - Сумароковым Г.П., совместно с и.о. главного лесничего МУП "Зеленое хозяйство г. Пензы" - Глушковой М.Н. была проведена проверка соблюдения земельного законодательства в отношении земельного участка, расположенного по адресу "адрес" (Новозападное кладбище), в ходе которой осуществлены полевые измерения точек фактических границ земельного участка, на котором расположено Новозападное кладбище, определена его площадь, равная 52,6 га.

Также установлено, что захоронения осуществляются за границами кладбища. В квартале 22 выдел 1 территории городских лесов, МУП "Спецбюро" осуществляются захоронения, как на территории квартальной просеки, так и за её пределами - на территории городских лесов (квартальная просека на местности определена квартальным столбом, а также границей различных по породному составу зеленых насаждений (со стороны кладбища расположена порода - береза, со стороны территории городских лесов порода - сосна).

Из ответа и.о. главы администрации г. Пензы следует, что границы кладбища, расположенного по адресу: "адрес" не установлены; в реестре муниципальной собственности земельный участок, расположенный по адресу: "адрес", не значится.

Согласно ответу филиала Федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральной кадастровой палаты Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Пензенской области от 11.05.2016 N 01-04-0707 в государственном кадастре недвижимости сведения о земельном участке, расположенном по адресу: "адрес", отсутствуют.

Удовлетворяя заявленные прокурором требования, суд исходил из того, что соответствующих мер по оформлению земельного участка, расположенного по адресу "адрес", занятого кладбищем, в муниципальную собственность, администрацией г. Пензы до настоящего времени не принято. Не проведение межевания занятого под кладбище земельного участка, не постановка земельного участка на кадастровый учет с регистрацией права в установленном законом порядке, привело к обезличиванию территорий данного кладбища. Отсутствие определенных границ земельного участка, влечет осуществление захоронений умерших не на территории кладбища, нарушая при этом санитарные правила и права неограниченного круга лиц на благоприятную среду, а также препятствует осуществлению санитарного и экологического контроля за местом погребения в целях безопасности жизни и здоровья населения.

С таким выводом суда первой инстанции соглашается судебная коллегия, поскольку он основан на нормах действующего законодательства, регулирующего возникшие правоотношения, сделан на основании всестороннего исследования представленных сторонами доказательств, в совокупности с обстоятельствами настоящего дела по правилам статьи 84 КАС РФ.

В соответствии с п. 23 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесена организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Согласно ст. 18 Федерального закона N 8-ФЗ от 12.01.1996 "О погребении и похоронном деле" (далее - Федеральный закон N 8-ФЗ) общественные кладбища предназначены для погребения умерших с учетом их волеизъявления либо по решению специализированной службы по вопросам похоронного дела. Общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления. На общественных кладбищах для погребения умершего предоставляется участок земли в соответствии с пунктом 5 ст. 16 настоящего Федерального закона.

На основании п. п. 4 и 5 ст. 16 Федерального закона N 8-ФЗ предоставление земельного участка для размещения места погребения осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством, а также в соответствии с проектной документацией, утвержденной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Размер бесплатно предоставляемого участка земли на территориях других кладбищ для погребения умершего устанавливается органом местного самоуправления.

Отвод земельного участка для размещения места погребения осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством, а также в соответствии с проектной документацией, утвержденной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Размер земельного участка для кладбища определяется с учетом количества жителей конкретного города или иного поселения, но не может превышать сорока гектаров.

Деятельность на местах погребения осуществляется в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения, устанавливаемыми органами местного самоуправления.

Согласно п. п. 3 и 4 ст. 17 Федерального закона N 8-ФЗ для выявления факторов неблагоприятного воздействия мест погребения на окружающую среду, здоровье человека осуществляются государственный социально-гигиенический мониторинг и государственный экологический мониторинг (государственный мониторинг окружающей среды) в соответствии с законодательством Российской Федерации. При нарушении санитарных и экологических требований к содержанию места погребения органы местного самоуправления обязаны приостановить или прекратить деятельность на месте погребения и принять меры по устранению допущенных нарушений и ликвидации неблагоприятного воздействия места погребения на окружающую среду и здоровье человека, а также по созданию нового места погребения.

В соответствии со ст. 41 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на охрану здоровья.

Органом местного самоуправления в судебном заседании не оспаривалось, что земельный участок под захоронения на Новозападном кладбище в реестр муниципального имущества не включен.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правильно признал незаконным бездействие администрации г. Пензы, выразившееся в ненадлежащей организации мест захоронения на Новозападном кладбище г. Пензы, связанных с отводом, межеванием и постановкой на кадастровый учет земельного участка, расположенного под кладбищем и обязал администрацию г. Пензы, провести все действия, установленные земельным законодательством по отводу, межеванию и постановке на кадастровый учет земельного участка, расположенного под Новозападным кладбищем г. Пензы.

Доводы апелляционной жалобы об отсутствии оснований для возложения на ответчика обязанности по проведению действий по отводу земельного участка, в связи с тем что, указанные действия были произведены, являются несостоятельными, поскольку фактическая площадь территории кладбища составляет 52,6 га. Доказательства, подтверждающие предоставление земельного участка указанной площади под места захоронения в установленном земельном законодательством порядке и законности его использования, в материалах дела отсутствуют.

Ссылка в апелляционной жалобе, что полномочиями по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения на территории г. Пензы наделено Управление жилищно-коммунального хозяйства г. Пензы и администрация города является ненадлежащим ответчиком, судебной коллегией отклоняется.

В соответствии с законодательством Российской Федерации, регулирующим спорные правоотношения, организация мест захоронения относится к вопросам местного значения муниципальных образований, и органы местного самоуправления обязаны решать эти вопросы местного значения в пределах предоставленных им полномочий. При этом выбор способа осуществления данных обязанностей (делегирование полномочий, создание специализированной организации и прочее) не освобождает органы местного самоуправления от ответственности за неисполнение этих обязанностей.

Согласно ч. 1 ст. 29, ч. 4 ст. 34, ст. 33 Устава г. Пензы администрация города является исполнительно-распорядительным органом, главным распорядителем средств бюджета и главным администратором доходов бюджета г. Пензы, осуществляет общее руководство деятельностью, координацию и контроль за работой иных органов местного самоуправления, организует в соответствии с Федеральным законом от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" выполнение комплексных кадастровых работ и утверждение карты-плана территории.

Управление жилищно-коммунального хозяйства г. Пензы в пределах своей компетенции лишь организует работу по оказанию ритуальных услуг и содержанию мест захоронения (п. 1.6 ч. 1 ст. 44 Устава г. Пензы).

Соответственно, администрация г. Пензы, обладающая полномочиями по организации мест захоронения, а также выполнению комплексных кадастровых работ и не принимающая надлежащих мер, является надлежащим ответчиком.

Доводы жалобы о том, что Управление муниципального имущества администрации г. Пензы представляет интересы администрации города Пензы при осуществлении сделок, связанных с владением, пользование и распоряжением муниципальной собственностью, решением Пензенской городской думы от 23.12.2015 Управлению утверждены бюджетные ассигнования на выполнение кадастровых работ с последующей постановкой на кадастровый учет земельных участков, не могут повлечь отмену постановленного решения, поскольку спорные правоотношения вытекают из отношений, связанных с ненадлежащей организацией органом местного самоуправления мест захоронения, что входит в компетенцию главного распорядителя бюджетных средств - администрации г. Пензы.

Позиция административного ответчика о нарушении норм процессуального закона, выразившегося в не привлечении судом к участию в деле Управления градостроительства и архитектуры администрации г. Пензы, является ошибочной, поскольку права и законные интересы названного органа разрешением настоящего спора не затрагиваются.

Несостоятельным является и довод жалобы относительно отсутствия аудиопротокола судебного заседания 18.03.2016, 18.04.2016, поскольку согласно имеющимся в материалах дела справкам аудиопротокол судебного заседания отсутствует по технической причине.

Довод заявителя о том, что отсутствует аудиопротоколирование судебного заседания от 20.06.2016, не является нарушением, влекущим безусловную отмену решения. Так, в ходе судебного заседания 20.06.2016 в суде первой инстанции составлен протокол судебного заседания, который соответствует требованиям ст. 205 - 206 КАС РФ. В силу ст. 207 КАС РФ заявитель был вправе подать в суд замечания на протокол судебного заседания с указанием на допущенные в нем неточности и (или) на его неполноту. Однако замечания на указанный протокол администрацией г. Пензы не подавались и судом не удостоверялись.

Поданная апелляционная жалоба не содержит каких-либо юридически значимых обстоятельств, которые могли бы поставить под сомнение правильность принятого судом решения, поскольку она не содержит ссылок на неисследованные судом обстоятельства, направлена на иную оценку доказательств по делу, что само по себе не может свидетельствовать о незаконности принятого судом решения.

Судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к спорному правоотношению, решение суда является законным и обоснованным.

При рассмотрении дела судом не допущено нарушений норм материального и процессуального права, предусмотренных законом в качестве оснований для отмены судебного акта в апелляционном порядке.

В то же время, при удовлетворении требований без указания срока в течение которого надлежит устранить допущенное нарушение, суд не в полной мере учел требования п. 1 ч. 3 ст. 227 КАС РФ, устанавливающей, что в случае удовлетворения административного иска об оспаривании решения, действия (бездействия) и необходимости принятия административным ответчиком каких-либо решений, совершения каких-либо действий в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца либо препятствий к их осуществлению суд указывает на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца и на срок устранения таких нарушений.

С учетом изложенного, судебная коллегия полагает необходимым установить администрации г. Пензы срок для совершения действий, установленных земельным законодательством по отводу, межеванию и постановке на кадастровый учет земельного участка, расположенного под Новозападным кладбищем г. Пензы, до 1 июля 2017 г.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия -

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Ленинского районного суда г. Пензы от 20 июня 2016 г. оставить без изменения, дополнив резолютивную часть решения указанием на срок совершения действий, установленных земельным законодательством по отводу, межеванию и постановке на кадастровый учет земельного участка, расположенного под Новозападным кладбищем г. Пензы, до 1 июля 2017 г

Апелляционную жалобу администрации г. Пензы оставить без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: