Решение Московского областного суда от 20 октября 2016 г. по делу N 21-2121/2016

Судья Московского областного суда Фенко Е.А., рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу руководителя Администрации городского поселения Котельники Московской области - Польниковой И.В. на решение Люберецкого городского суда Московской области от 20 сентября 2016 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ, в отношении руководителя Администрации городского поселения Котельники Московской области Польниковой И.В. (далее руководитель Администрации),

УСТАНОВИЛ:

Постановлением заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Московской области Иванюженко К.В. от 18.05.2016 года

руководитель Администрации городского поселения Котельники Московской области ПОЛЬНИКОВА И. В., "данные изъяты" года рождения, место исполнения обязанностей: "данные изъяты",

привлечена к административной ответственности по ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ и подвергнута наказанию в виде административного штрафа в размере 15 000 рублей.

Решением Люберецкого городского суда Московской области от 20 сентября 2016 года постановление должностного лица оставлено без изменения.

В жалобе, поданной в Московский областной суд, руководитель Администрации выражает несогласие с привлечением ее к ответственности, указывая, что не является субъектов вмененного правонарушения, соответственно, отсутствует состав вмененного административного правонарушения.

В соответствии с положениями ст.30.6 КоАП РФ суд второй инстанции проверяет дело в полном объеме.

Проверив правильность применения норм материального и процессуального права по делу, исходя из его материалов и доводов жалобы, суд второй инстанции приходит к следующему выводу.

Согласно ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ, действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 14.32 настоящего Кодекса, влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

В соответствии с действующим законодательством, суд не является органом преследования, не выступает на стороне обвинения или стороне защиты. Суд создает необходимые условия для исполнения сторонами их процессуальных обязанностей и осуществления предоставленных им прав.

Действуя в рамках ст.30.6 КоАП РФ, Люберецкий городской суд по жалобе Администрации пересматривал дело о привлечении ее к ответственности по ч.1 ст.14.9 КоАП РФ и нашел постановление должностного лица законным и обоснованным.

Между тем, с выводом суда первой инстанции о законности постановления должностного лица, суд второй инстанции согласиться не может по следующим основаниям.

В соответствии со ст. 24.1 КоАП РФ, задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом.

Исходя из положений ст. 26.1 КоАП РФ, для привлечения лица к административной ответственности необходимо установление состава административного правонарушения, включающего четыре элемента: объект, объективную сторону, субъект, субъективную сторону. Состав административного правонарушения, в том числе его событие, устанавливаются на основании доказательств, полученных при возбуждении дела об административном правонарушении или проведении административного расследования и отвечающих требованиям статьи 26.2 КоАП РФ.

Требования к постановлению изложены в ст.29.10 КоАП РФ. Согласно данной статье, в числе прочего, в решении по делу должны быть указаны обстоятельства, установленные при его рассмотрении и мотивированное решение по делу.

Согласно ст. 2.1 КоАП РФ - административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Соответственно в постановлении должно быть указанно действие либо бездействие физического лица образующие объективную сторону состава административного правонарушения.

Также должны быть приведены нормативные акты, нарушение требований которых влечет административную ответственность.

Данные требования закона при рассмотрении должностным лицом органа административной юрисдикции настоящего дела об административном правонарушении в отношении Польниковой И.В. выполнены не были.

Как следует из дела, постановлением должностного лица Польникова И.В., в период с 24 октября 2014 года по 15 июня 2015 года занимавшая должность руководителя администрации г.о. Котельники (на что указано в водной части постановления) привлечена к административной ответственности за ограничение конкуренции органом местного самоуправления, что выразилось, по мнению органа административной юрисдикции, в длительном непроведении администрацией г.о. Котельники конкурса по отбору управляющей организации в целях управления многоквартирным домом, расположенным по адресу: "данные изъяты" создало муниципальную преференцию ООО "ЭК Солид" в виде возможности осуществлять управление вышеуказанным многоквартирным домом в период с 31 июля 2014 года по 22 июля 2015 года. Таким образом, Польникова И.В. в силу своих обязанностей не исполнила требования ст. 15 Федерального закона от 26.07.2016 года N 135-ФЭ "О защите конкуренции" путем длительного неисполнения обязанности по проведению открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом, расположенным по вышеуказанному адресу.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЭ "О защите конкуренции", органам местного самоуправления, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Проверяя законность постановления должностного лица, суд своим решением установил, что (цитата, л.д.195) " Польникова И.В., являясь должностным лицом - руководителем Администрации городского округа "данные изъяты" в период с 24.10.2014 по 22.07.2015 года в ходе исполнения своих должностных обязанностей, допустила нарушение антимонопольного законодательства, выразившееся в совершении действий, недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством РФ, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а именно не обеспечила заблаговременную публикацию о проведении не проведения открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным и домами, расположенными по адресу: "данные изъяты" после выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, чем нарушила положения ч. 1 ст. 15 Закона".

При изложенных обстоятельствах, объективная сторона правонарушения, за совершение которого привлечена к ответственности постановлением антимонопольного органа и правонарушения, событие которого установлено судом, имеют существенные различия.

В соответствии с требованиями, предъявляемые к судебному решению ст.30.7 КоАП РФ, со ссылкой на ст.29.10 КоАП РФ, оно должно быть мотивированным и в нем, в числе прочего, должны быть указаны обстоятельства, установленные при рассмотрении дела.

Таким образом, в соответствии с требованиями приведенных статей в судебном решении должны быть приведены не только выводы, к которым пришел суд, рассматривая дело, но и мотивы, послужившие таким выводам. При этом, важнейшим компонентом описательно-мотивировочной части решения является анализ и оценка доказательств, исследованных при рассмотрении дела. В решении должны быть отражены исследованные доказательства, собранные по делу, и их оценка. При этом, суду надлежит указать, какие из доказательств являются, по его мнению, достоверными, а какие нет и привести убедительные аргументы в подтверждение своих выводов.

Между тем, в решении городского суда не приведены доказательства, на основании которых он нашел постановление органа административной юрисдикции законным и обоснованным.

Так, в решении суда имеется ссылка на то, что 07 октября 2015 года вынесено решение комиссии Московского областного У ФАС России по делу N 06-11/59-2015 о нарушении антимонопольного законодательства, согласно которому комиссия решилапризнать Администрацию городского округа Котельники Московской области нарушившей ч.1 ст. 15, в том числе пункт 7 ч.1 ст. 15 ФЗ от 26.07.2006 N 135-ФЭ "О защите конкуренции", выразившегося в непроведении открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом, расположенным по адресу: "данные изъяты", д.З, после выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию и обеспечении ООО "ЭК Солид" более выгодных условий деятельности..

Между тем, судом не принято во внимание, что копия данного решения в деле отсутствует.

Также в постановлении должностного лица и в судебном решении сделан вывод о том, что действия Польниковой И.В. обеспечили ООО "ЭК Солид" более выгодные условия деятельности и возможность осуществлять управление многоквартирным домом в период с 31 июля 2014 года по 22 июля 2015 года, однако судом не принято во внимание отсутствие в материалах настоящего дела документов, указывающих на то, что указанная компания была назначена заказчиком, с ней действительно был заключен договор управления многоквартирным жилым домом и такое действительно управление осуществлялось.

Правильно сославшись на положения ст.26.2 КоАП РФ (л.д. 194 об), определяющей, что именно может являться доказательствами по делу, суд в тексте решения не указал, какие доказательства были им исследованы и приняты во внимание как основание для признания постановления органа административной юрисдикции законным и обоснованным.

Из протокола судебного заседания (л.д.193) не следует, что судом обозревались и исследовались оригиналы дела об административном правонарушении, несмотря на то, что они были судом истребованы и находятся в деле.

При таких обстоятельствах, решение городского суда постановленобез точного соблюдения требований КоАП РФ о полном, объективном и всестороннем рассмотрении дела, а судебное решение не в полной мере отвечает предъявляемым к нему КоАП РФ требованиям, что является существенным процессуальным нарушение и самостоятельным основанием к его отмене.

Кроме того, отклоняя позицию Польниковой И.В. о невиновности в инкриминированном деянии и ее ссылку на то, что она не является субъектом вмененного правонарушения, суд исходил из того, что ее вина выражается в длительном непроведении конкурса на управление многоквартирным жилым домом с момента вступления Польниковой В.И. в должность 24 октября 2014 года по 22 июля 2015 года.

Между тем, суд второй инстанции находит данный вывод ошибочным по следующим основаниям.

Как следует из дела, вышеуказанный дом введён в эксплуатацию на основании разрешения администрации г.о. Котельники на ввод объекта в эксплуатацию от 10.07.2014 N RU50321000-24 (л.д.20-25).

В соответствии с ч. 13 ст. 161 Жилищного кодекса РФ в течение 20 дней со дня выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию многоквартирного дома орган местного самоуправления размещает извещение о проведении открытого конкурса по отбору управляющей организации на официальном сайте в сети "Интернет" и не позднее чем в течение сорока дней со дня размещения такого извещения проводит открытый конкурс.

Таким образом, конкурс по отбору управляющей организации для управления данным домом должен был быть проведён администрацией г.о. Котельники до 30.07.2014 включительно.

В период времени, приходящийся на указанные выше даты, в г.о. Котельники действовала система организации органов местного самоуправления, в соответствии с которой глава городского округа являлся главой администрации, к компетенции которой относится проведение таких конкурсов (ч. 10 ст. 30, ч. 2 ст. 32, п. 31 ч. 1.4 ст. 33 Устава г.о. Котельники в действовавшей на тот период редакции).

Таким образом, обязанность по проведению конкурса по отбору управляющей организации в отношении вышеупомянутого дома в период с 10.07.2014 по 30.07.2014 возникла именно у главы г.о. Котельники руководившего администрацией города в тот период времени.

Согласно п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" невыполнение предусмотренной правовыми актами обязанности к установленному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся.

Учитывая, что на указанный период времени Польникова И.В. не возглавляла Администрацию "данные изъяты" и вступила в должность только 24 октября 2014 года на основании распоряжения от 24.10.2014 N381- К (л.д. 99 досудебных материалов дела), у нее, как у руководителя администрации обязанности по проведению в 20-дневный срок со дня введения вышеупомянутого дома в эксплуатацию конкурса по отбору управляющей организации не возникало. Поскольку установленный законом срок исполнения данной обязанности является пресекателъным, она не может нести ответственность за нарушение, выразившееся, в непроведении в 20-дневный срок со дня введения дома в эксплуатацию конкурса по отбору управляющей организации.

Кроме того, в тексте постановления антимонопольного органа (лист постановления 4, лист досудебных материалов дела 138) указано буквально следующее:

" Польникова И.В. вступила в должность 24.10.2014 года.

Многоквартирный дом введен в эксплуатацию 10.07.2014 года.

Двадцатидневный срок для объявления торгов истек 31.07.2014 года.

В силу пункта 3 части 5 статьи 162 Жилищного Кодекса Российской Федерации, срок, в течение которого многоквартирный дом может управляться организацией, назначенной заказчиком, истек 10.10.2014 года.

Указанное бездействие нарушило часть 1 статьи 14.9 КоАП РФ".

Таким образом, органом административной юрисдикции в тексте постановления прямо указано на то, что бездействие, образовавшее событие правонарушения имело место в вышеуказанное время, т.е. до вступления Польниковой И.В. в должность.

Защитником Польниковой И.В. правильно было обращено внимание суда первой инстанции на то, что часть 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2016 N 135-ФЭ "О защите конкуренции" необходимо применять в совокупности с нормами других отраслей права, регламентирующими те или иные административные процедуры, невыполнение или нарушение которых может влечь нарушение части 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции", что в свою очередь образует основания для рассмотрения вопроса об административной ответственности за ограничение конкуренции (ч.1ст. 14.9 КоАП РФ).

Одной из таких административных процедур, регламентированных нормами жилищного права, является процедура проведения органами местного самоуправления конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом.

Основания для инициирования этой процедуры органами местного самоуправления предусмотрены ч. 4 ст. 161 ЖК РФ, в соответствии с которой орган местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, проводит открытый конкурс по отбору управляющей организации; ч. 13 ст. 161 ЖК РФ, которой предусмотрено, что в течение двадцати дней со дня выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию многоквартирного дома орган местного самоуправления размещает извещение о проведении открытого конкурса по отбору управляющей организации на официальном сайте в сети "Интернет" и не позднее чем в течение сорока дней со дня размещения такого извещения проводит открытый конкурс; пунктом 3 Порядка проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом, утверждённого Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.02.2006 N 75.

При изложенных обстоятельствах, Польниковой И.В. не нарушены приведенные выше нормы, напротив, во исполнение пункта 3 Порядка. утверждённого Постановлением Правительства Российской Федерации N 75 конкурс ею был проведён.

Вывод органа административной юрисдикции о том, что конкурс Польниковой И.В. не проводился необоснованно длительное время (с 24.10.2014 года по 22.07.2015 года) при указанных выше аспектах носит субъективный характер, поскольку орган не сослался на какой-либо нормативно-правовой акт, определяющий "разумные" сроки проведения конкурса, в случае, если по каким-то причинам он не был проведен в установленный законом срок. Более того, конкурс был объявлен Польниковой И.В. в мае 2015 года.

При изложенных обстоятельствах, суд второй инстанции находит вынесенное по делу постановление органа административной юрисдикции от 18 мая 2016 года и последующее решение суда первой инстанции от 20 сентября 2016 года подлежащими отмене, а производство по делу - прекращению за отсутствием в действиях Польниковой И.В. состава вмененного правонарушения.

Руководствуясь п.3 ч.1 ст.30.7 КоАП РФ, суд

РЕШИЛ:

Постановлением заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Московской области Иванюженко К.В. от 18.05.2016 года и решение Люберецкого городского суда Московской области от 20 сентября 2016 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ, в отношении руководителя Администрации городского поселения Котельники Московской области Польниковой И. В. - отменить, производство по делу прекратить по п.2 ч.1 ст.24.5 КоАП РФ за отсутствием состава вмененного административного правонарушения.

Судья Е.А. Фенко