Решение Амурского областного суда от 14 сентября 2016 г. по делу N 3а-37/2016

Амурский областной суд в составе:

председательствующего судьи Никитина В.Г.,

при секретаре Редьковой К.Г.,

с участием прокурора Дегтяренко А.А., представителя Законодательного собрания Амурской области Яхиной А.Р.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению и.о. прокурора Амурской области к Законодательному собранию Амурской области о признании недействующими отдельных положений нормативного правового акта,

УСТАНОВИЛ:

и.о. прокурора Амурской области Щербаков А.В. обратился в суд с данным административным исковым заявлением, в обоснование указав, что Законодательным собранием Амурской области принят Закон Амурской области от 30 марта 2007 года N 319-ОЗ (в редакции от 10 мая 2016 года N 677-ОЗ) "Об административной ответственности в Амурской области", который был опубликован в "Вестнике администрации Амурской области" от 1 апреля 2007 года N 3. Указанный Закон противоречит федеральному законодательству.

Согласно пункта 9 части 1 статьи 4.71 Закона области N 319-ОЗ нарушение требований муниципальных правовых актов поселений и городских округов в сфере благоустройства, а именно: нарушение требований по осуществлению земляных работ, связанных со вскрытием грунта и нарушением благоустройства (первичного вида) территории, осуществление земляных работ без разрешения или с нарушением сроков, установленных в разрешении на земляные работы, проводимые на участках территорий общего пользования, а также не восстановление благоустройства территории после проведения земляных работ в установленные сроки - влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот рублей до пяти тысяч рублей, на должностных лиц - от десяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей, на юридических лиц - от десяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Многообразие форм земляных работ в зависимости от цели и назначения данных работ указывает на многовариантность правового регулирования (правил и стандартов) при их проведении, предъявляемых федеральным законодательством (ст.ст. 1-8, 52, 53, 54, 55 Градостроительного кодекса РФ), строительными, санитарными, техническими, экологическими и иными федеральными правилами и стандартами). За нарушение законодательства о градостроительной деятельности Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность (статья 9.4 КоАП РФ). В отдельных случаях, нарушение правил земляных работ предусматривает квалификацию по иным нормам КоАП РФ (статья 7.14, статья 19.1 КоАП РФ). Из анализа норм статей 35, 38, 39, 44 Федерального закона "Об охране окружающей среды" следует, что установление требований к охране окружающей среды относится к полномочиям федеральных органов государственной власти.

По смыслу статьи 69 указанного Закона, установление перечня нарушений законодательства в области охраны окружающей среды, является прерогативой федерального законодателя. За нарушение установленных требований санитарного, экологического, технического законодательства, в том числе в сфере благоустройства территорий общего пользования населенных пунктов, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность (статьи 6.3, 6.4, 8.1, 8.8). Установление законодательным органом Амурской области ответственности, предусмотренной пунктом 9 части 1 статьи 4.71 Закона области N 319-ОЗ, является незаконным, поскольку на федеральном уровне имеется соответствующее правовое регулирование по спорному вопросу.

При таких обстоятельствах, и.о. прокурора области просил суд признать недействующим пункт 9 части 1 статьи 4.71 Закона Амурской области N 319-ОЗ от 30 марта 2007 года "Об административной ответственности в Амурской области" с момента вступления решения в силу.

В судебном заседании прокурор настаивала на заявленных требованиях, поддержала доводы административного искового заявления.

Представитель Законодательного собрания Амурской области возражала относительно заявленных требований, указала, что Закон области N 319-ОЗ принят в пределах компетенции Законодательного собрания Амурской области, соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Процедура принятия оспариваемого акта соблюдена. Статья 4.71 была внесена в Закон области N 319-ОЗ Законом Амурской области от 28 апреля 2014 года N 353-ОЗ "О внесении изменений в Закон Амурской области "Об административной ответственности в Амурской области". Ответственность, предусмотренная нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не охватывает все виды земляных работ, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность региональным законодательством. Оспариваемое положение Закона области N 319-ОЗ призвано урегулировать ту сферу отношений, которая не регламентирована нормами федерального законодательства.

Выслушав пояснения сторон, изучив материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

Закон Амурской области от 30 марта 2007 года N 319-ОЗ "Об административной ответственности в Амурской области" устанавливает административную ответственность за совершение на территории области административных правонарушений, а также определяет органы и должностных лиц, которые уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях и рассматривать дела об административных правонарушениях.

Данный нормативный правово акт был принят Законодательным собранием Амурской области 30 марта 2007 года. Первоначальный текст документа опубликован в издании "Вестник администрации Амурской области" N 3 от 1 апреля 2007 года.

Законом Амурской области от 28 апреля 2014 N 353-ОЗ "О внесении изменений в Закон Амурской области "Об административной ответственности в Амурской области" Закон Амурской области "Об административной ответственности в Амурской области" N 319-ОЗ дополнен статьей 4.71.

Согласно пункту 9 части 1 статьи 4.71 Закона области N 319-ОЗ нарушение требований муниципальных правовых актов поселений и городских округов в сфере благоустройства, а именно: нарушение требований по осуществлению земляных работ, связанных со вскрытием грунта и нарушением благоустройства (первичного вида) территории, осуществление земляных работ без разрешения или с нарушением сроков, установленных в разрешении на земляные работы, проводимые на участках территорий общего пользования, а также не восстановление благоустройства территории после проведения земляных работ в установленные сроки - влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот рублей до пяти тысяч рублей, на должностных лиц - от десяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей, на юридических лиц - от десяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

В рамках настоящего дела и.о. прокурора оспаривает указанный нормативный правовой акт в части установления административной ответственности за нарушение требований муниципальных правовых актов поселений и городских округов в сфере благоустройства.

Согласно пункта "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции РФ).

Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Полномочия субъекта Российской Федерации по установлению административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления определены статьей 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В силу пункта 3 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, может быть установлена лишь федеральным законом.

Федеральный законодатель, раскрывая в части 1 статьи 2.1 КоАП РФ понятие административного правонарушения, использовал три юридических признака: противоправность, виновность, совершение действий (бездействия), предусмотренных нормами Особенной части названного Кодекса или законами субъектов Российской Федерации об административной ответственности.

Приведенные нормы в их системном единстве свидетельствуют о том, что законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования, следовательно, региональным законом административная ответственность может быть предусмотрена за нарушение требований регионального законодательства или муниципальных правовых актов путем установления в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействия), исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта Российской Федерации, с административным правонарушением, ответственность за совершение которого предусмотрена КоАП РФ.

В противном случае будет нарушен гарантированный Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 19) принцип равенства всех перед законом, означающий, что любое административное правонарушение должно быть четко определено, чтобы, исходя непосредственно из текста соответствующей нормы, каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). Иначе может иметь место противоречивая правоприменительная практика в разных муниципальных образованиях одного субъекта Российской Федерации, что приводит к ослаблению гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан от произвольного преследования и наказания.

Требования к организации и проведению различных форм земляных работ содержатся в различных нормативных правовых актах, в том числе, в федеральном законодательстве о градостроительной деятельности, в строительных, технических, санитарных, экологических федеральных правила и стандартах.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений регулируются законодательством о градостроительной деятельности.

Согласно статье 58 Градостроительного кодекса Российской Федерации лица, виновные в нарушении законодательства о градостроительной деятельности, несут дисциплинарную, имущественную, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выразившееся в нарушении действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, невыполнении санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий (статья 6.3); за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта (статья 6.4); за организацию или проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия в случаях, если такое разрешение обязательно (статья 7.14); за несоблюдение экологических требований при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов капитального строительства (статья 8.1); за использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (статья 8.8); за нарушение обязательных требований в области строительства и применения строительных материалов (изделий) (статья 9.4).

Таким образом, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за нарушение установленных санитарных, экологических, технических, строительных требований в сфере благоустройства территорий.

Кроме этого, к осуществлению любых работ, в том числе земляных работ, не связанных с объектами капитального строительства, действующим федеральным законодательством предусмотрены санитарные, экологические, технические, строительные требования, направленные на создание условий для жизни и здоровья населения, в том числе комплексное благоустройство городских и сельских поселений.

Так, право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, закреплено Федеральным законом от 10 января 2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Из анализа норм указанного Закона (статей 35, 38, 39, 44) следует, что установление требований в области охраны окружающей среды при размещении зданий, строений, сооружений и иных объектов, требования в области охраны окружающей среды при вводе в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, требования в области охраны окружающей среды при эксплуатации и выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов, требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции городских и сельских поселений является полномочием федеральных органов государственной власти.

Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы "Гигиенические требования к организации строительного производства и строительных работ. СанПиН 2.2.3.1384-03", утвержденные Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 11 июня 2003 года, устанавливают гигиенические требования к строительному производству и организации строительных работ, отдельным видам строительных работ, условиям труда и организации трудового процесса, организации работ на открытой территории в холодный период года и в условиях нагревающего микроклимата, вахтово-экспедиционному методу строительства, профилактическим мерам и охране окружающей среды, а также требования к проведению контроля за их выполнением.

Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденные постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27 сентября 2003 г. N 170, определяют правила по эксплуатации, капитальному ремонту и реконструкции объектов жилищно-коммунального хозяйства, обеспечению сохранности и содержанию жилищного фонда, технической инвентаризации и являются обязательными для исполнения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами государственного контроля и надзора, органами местного самоуправления.

Согласно абзацу четвертому пункта 4.1.15 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27 сентября 2003 г. N 170, не допускается рытье котлованов, траншей и прочие земляные работы в непосредственной близости от здания (до 10 м) без специального разрешения.

Вопреки доводам административного ответчика, системный анализ норм Градостроительного кодекса Российской Федерации, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Федерального закона от 10 января 2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Санитарно-эпидемиологических правил и нормативов "Гигиенические требования к организации строительного производства и строительных работ. СанПиН 2.2.3.1384-03", утвержденных Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 11 июня 2003 года, а также норм Правил технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27 сентября 2003 г. N 170, позволяет суду сделать вывод о том, что Законодательное собрание Амурской области в оспариваемой норме не вправе устанавливать административную ответственность за нарушения требований муниципальных правовых актов поселений и городских округов в сфере благоустройства, поскольку эти правоотношения урегулированы на федеральном уровне.

При таких обстоятельствах, пункт 9 части 1 статьи 4.71 Закона N 319-ОЗ принят с превышением полномочий субъекта Российской Федерации.

В силу пункта 2 части 1 статьи 215 КАС Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В этой связи суд приходит к выводу о необходимости признания оспариваемых положений нормативного правового акта недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

Исходя из части 4 статьи 215 КАС Российской Федерации в резолютивной части решения суда следует указать на необходимость опубликования сообщения о принятии настоящего решения на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 175-180 КАС Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

требования и.о. прокурора Амурской области удовлетворить.

Пункт 9 части 1 статьи 4.7? Закона Амурской области от 30 марта 2007 года "Об административной ответственности в Амурской области" (в редакции Закона Амурской области от 10 мая 2016 года N 677-ОЗ) признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.

Сообщение о настоящем решении суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу подлежит опубликованию на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

Настоящее решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Верховный Суд Российской Федерации через Амурский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Решение в окончательной форме принято 20 сентября 2016 года.

Председательствующий Никитин В.Г.