Апелляционное определение СК по административным делам Курганского областного суда от 09 ноября 2016 г. по делу N 33а-3773/2016

Судебная коллегия по административным делам Курганского областного суда в составе:

судьи - председательствующего Варлакова В.В.

судей Пшеничникова Д.В., Лукиных Л.П.

при секретаре судебного заседания Вагиной Н.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Кургане 9 ноября 2016г. административное дело по административному иску Астраханцева С.Ю. к Департаменту природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области о признании незаконным решения об отказе в выдаче разрешения на добычу охотничьих ресурсов

по апелляционной жалобе Астраханцева С.Ю. на решение Курганского городского суда Курганской области от 20 июля 2016г, которым постановлено:

В удовлетворении административного искового заявления Астраханцева С.Ю. к Департаменту природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области о признании незаконным решения от 13.05.2016 года об отказе в выдаче разрешения на добычу охотничьих ресурсов отказать.

Заслушав доклад судьи областного суда Пшеничникова Д.В. об обстоятельствах дела, пояснения Астраханцева С.Ю., возражения представителя Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области по доверенности Твердого С.М., судебная коллегия

установила:

Астраханцев С.Ю. обратился в суд с административным иском к Департаменту природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области о признании незаконным решения об отказе в выдаче разрешения на добычу охотничьих ресурсов.

В обоснование иска указывал, что 13 мая 2016г. обратился к ответчику с заявлением о выдаче разрешения на добычу охотничьего ресурса - кабана взрослого. Решением ответчика, изложенным в письме от 13 мая 2016г., в выдаче разрешения ему было отказано со ссылкой на п. 17.7 приказа Минприроды России от 29 августа 2014г. N 379 "Об утверждении порядка оформления и выдачи разрешений на добычу охотничьих ресурсов, порядка подачи заявок и заявлений, необходимых для выдачи таких разрешений, и утверждении форм бланков разрешений на добычу копытных животных, медведей, пушных животных, птиц". На обращение истца в ответе от 8 июня 2016г. ответчик указывал, что заявка на добычу кабана была подана заявителем после внесения и вступления в силу с 4 апреля 2016г. изменений в Закон Курганской области от 5 мая 2015г. N 36 "О порядке распределения разрешений на добычу охотничьих ресурсов между физическими лицами, осуществляющими охоту в общедоступных охотничьих угодьях Курганской области", согласно которым заявитель не имел преимущественного права на получения разрешения на данный вид охотничьих ресурсов. Административный истец полагал, что в соответствии с п. 2 ст. 4 Гражданского кодекса Российской Федерации внесенные в областной закон изменения не могли распространяться на ранее возникшие правоотношения с его участием. Просил признать решение ответчика об отказе в выдаче разрешения на добычу охотничьих ресурсов - кабана взрослого незаконным и отменить, возложить на ответчика обязанность выдать ему указанное разрешение на основании его заявления от 13 мая 2016г. В ходе рассмотрения административного дела Астраханцев С.Ю. заявленные требования в части изменил, просил признать незаконным и отменить решение ответчика об отказе истцу на участие в распределении и выдаче разрешения на добычу охотничьих ресурсов - кабана взрослого. Обоснование иска оставил прежним.

В судебном заседании административный истец Астраханцев С.Ю., его представитель Мещерякова Т.В., на требованиях настаивали по доводам, изложенным в административном иске.

Представитель административного ответчика Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области Твердый С.М., действующий на основании доверенности, с заявленными требованиями не согласился, указывая, что законных оснований для удовлетворения исковых требований не имеется, поскольку отношения возникли не в момент, когда лицо принимало участие в необходимых мероприятиях, а в момент, когда происходило распределение разрешений на добычу кабана.

Судом постановленоизложенное выше решение.

В апелляционной жалобе Астраханцев С.Ю. просит решение суда отменить, принять по делу новое решение, которым заявленные требования удовлетворить. В обоснование жалобы указывает, что суд, делая вывод о том, что началом возникновения отношений должна считаться выдача разрешений на добычу охотничьих ресурсов, не учитывает того обстоятельства, что выдаче разрешений предшествует участие физического лица в мероприятиях по учету этих охотничьих ресурсов. Предусматривавшаяся до внесения изменений в областной закон процедура проведения мероприятий по учету численности охотничьих ресурсов не содержала введенной с 4 апреля 2016г. конкретизации об учете определенного вида охотничьего ресурса для получения преимущественного права на участие в распределении охотразрешений, следовательно, вступившие в законную силу изменения областного законодательства не могли распространять свое действие на истца.

В дополнениях к апелляционной жалобе заявитель приводит дополнительные аргументы своей позиции и ссылки на практику Конституционного Суда Российской Федерации, подтверждающую, по мнению заявителя, недопустимость придания обратной силы закону, ухудшающему положение гражданина.

В суде апелляционной инстанции Астраханцев С.Ю., доводы апелляционной жалобы поддержал.

Представитель Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области Твердый С.М., действующий на основании доверенности, возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, пояснив при этом, что все разрешения в настоящее время в пределах выделенной квоты на охотничий сезон 2016-2017гг. распределены.

Заслушав пояснения участвующих в деле лиц, проверив письменные материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с ч. 1 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

Как следует из материалов дела и установлено судом, Астраханцев С.Ю. является охотником, имеет охотничий билет серии N, выданный Департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области 28 марта 2012г.

В августе 2015г. Астраханцев С.Ю. участвовал в мероприятиях по учету водоплавающей дичи на территории Кулашского ОДОУ Юргамышского района Курганской области и в соответствии с положениями Закона Курганской области (в редакции от 5 мая 2015г.) "О порядке распределения разрешений на добычу охотничьих ресурсов между физическими лицами, осуществляющими охоту в общедоступных охотничьих угодьях Курганской области" имел преимущественное право на участие в жеребьевке на получение лицензий и путевок.

15 апреля 2016г. Астраханцев С.Ю. подал в Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области заявку на участие в распределении между физическими лицами, осуществляющими охоту в общедоступных охотничьих угодьях Курганской области, разрешений на добычу кабана (взрослого).

13 мая 2016г. административный истец, полагая, что желаемое разрешение было ему распределено, обратился в Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области с заявлением о выдаче разрешения на добычу кабана взрослого старше 1 года на территории Терсюкского ОДОУ Шатровского района Курганской области.

Письмом от 13 мая 2016г. N Астраханцеву С.Ю. было отказано в выдаче разрешения на основании п. 17.7 Приказа Минприроды России от 29 августа 2014г. N 379 "Об утверждении порядка оформления и выдачи разрешений на добычу охотничьих ресурсов, порядка подачи заявок и заявлений, необходимых для выдачи таких разрешений, и утверждении форм бланков разрешений на добычу копытных животных, медведей, пушных животных, птиц".

23 мая 2016г. Астраханцев С.Ю. обратился повторно с заявлением на имя руководителя Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области с просьбой выделить ему лицензию на кабана (взрослого) или заново провести жеребьевку по распределению лицензий на кабана в Терсюкском ОДОУ Шатровского района в присутствии заявителя, обращая внимание на то обстоятельство, что в августе 2015 года произвел отработку по учету водоплавающей дичи на территории Кулашского ОДОУ Юргамышского района Курганской области и в соответствии с Законом Курганской области от 5 мая 2015г. N 36 рассчитывает на участие в жеребьевке на получение лицензий и путевок, как "отработчик".

На данное обращение в адрес Астраханцева С.Ю. было направлено письмо от 8 июня 2016г. N 01-16/4170 с отказом в удовлетворении заявления. Отказ мотивирован тем, что заявитель в 2015г. участвовал в мероприятиях по учету водоплавающей дичи и в соответствии с новой редакцией областного закона в 2016г. имел первоочередное право на участие в распределении разрешений на добычу не любого охотничьего ресурса, а только водоплавающей дичи.

В соответствии с ч. 1, 3 ст. 8 Федерального закона от 24 июля 2009г. N 209-ФЗ "Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее Федеральный закон от 24 июля 2009г. N 209-ФЗ) право на добычу охотничьих ресурсов возникает у физических лиц и юридических лиц по основаниям и в порядке, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом. Право на добычу охотничьих ресурсов возникает с момента выдачи разрешения на их добычу.

Согласно ст. 29 Федерального закона от 24 июля 2009г. N 209-ФЗ разрешения на добычу охотничьих ресурсов выдаются физическим лицам и юридическим лицам, у которых возникло право на добычу охотничьих ресурсов в соответствии с настоящим Федеральным законом. Любой вид охоты может осуществляться только после получения разрешения на добычу охотничьих ресурсов, допускающего отлов или отстрел одной или нескольких особей диких животных, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.

В силу ч. 1 ст. 31 Федерального закона от 24 июля 2009г. N 209-ФЗ выдача разрешений на добычу охотничьих ресурсов в общедоступных охотничьих угодьях осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Порядок распределения разрешений на добычу охотничьих ресурсов между физическими лицами, осуществляющими охоту в общедоступных охотничьих угодьях, устанавливается законом субъекта Российской Федерации (ч. 6 ст. 31 настоящего федерального закона).

В соответствии с положениями ст. 3 Закона Курганской области от 5 мая 2015г. N 36 "О порядке распределения разрешений на добычу охотничьих ресурсов между физическими лицами, осуществляющими охоту в общедоступных охотничьих угодьях Курганской области" (в ред. от 5 мая 2015г.) распределение разрешений осуществляется исполнительным органом государственной власти Курганской области, реализующим полномочия в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов.

Распределение разрешений на добычу охотничьих ресурсов, указанных в ч. 1 ст. 11 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", производится в отношении каждого общедоступного охотничьего угодья Курганской области между физическими лицами, осуществляющими охоту в общедоступных охотничьих угодьях Курганской области, в пределах:

1) квот добычи охотничьих ресурсов для каждого общедоступного охотничьего угодья Курганской области;

2) норм допустимой добычи охотничьих ресурсов и норм пропускной способности, установленных в отношении общедоступных охотничьих угодий Курганской области.

Распределение разрешений осуществляется на каждый сезон охоты, на конкретный вид или группу видов охотничьих ресурсов на основании:

1) заявок на участие в распределении разрешений, направляемых физическими лицами в уполномоченный орган. Форма заявки утверждается уполномоченным органом;

2) заявлений на выдачу разрешений на добычу охотничьих ресурсов, представляемых физическими лицами в уполномоченный орган.

Порядок распределения разрешений установлен в ст. 5 Закона Курганской области от 5 мая 2015г. N 36, в пункт 3 которой Законом Курганской области от 22 марта 2016г. N 17 были внесены изменения, которые вступили в законную силу с 4 апреля 2016г.

В соответствии с внесенными изменениями в случае, если количество заявок, поданных физическими лицами, превышает количество разрешений, подлежащих распределению, разрешения в первую очередь распределяются между физическими лицами, участвовавшими в период с 1 марта прошедшего календарного года по 28 (29) февраля текущего календарного года в проведении на территориях общедоступных охотничьих угодий и иных территориях Курганской области следующих мероприятий:

1) по учету численности охотничьих ресурсов;

2) по сохранению охотничьих ресурсов, в том числе добыче волка(ов).

При этом, согласно новой редакции закона, участие физического лица в мероприятиях по учету численности охотничьих ресурсов дает первоочередное право на участие в распределении разрешений на добычу вида или группы видов охотничьих ресурсов, в мероприятиях по учету численности которых физическое лицо принимало участие.

Пункт 17.7 Порядка оформления и выдачи разрешений на добычу охотничьих ресурсов, утвержденного приказом Минприроды России от 29 августа 2014г. N 379, предусматривает отказ в выдаче заявителю разрешения, если при выдаче разрешения будут превышены установленные лимиты (квоты) добычи охотничьих ресурсов либо нормативы и нормы в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции согласился с доводами ответчика, который полагал, что внесенные в Закон Курганской области от 5 мая 2016г. N 36 изменения распространяют свое действие на Астраханцева С.Ю., который в 2015г. проводил учет численности водоплавающей дичи, следовательно, в 2016г. имел первоочередное право на участие в распределении разрешений на добычу водоплавающей дичи, а первоочередное право на участие в распределении разрешений на добычу иного вида охотничьих ресурсов (кабана) у него отсутствовало.

Судебная коллегия с такой позицией ответчика и выводами суда первой инстанции согласиться не может, отмечая следующее.

В соответствии с п. 1 ст. 4 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее ГК РФ) акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие; действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, основным принципом существования закона во времени является немедленное действие; придание обратной силы закону - исключительный тип его действия во времени, использование которого относится к прерогативе законодателя; при этом либо в тексте закона содержится специальное указание о таком действии во времени, либо в правовом акте о порядке вступления закона в силу имеется подобная норма; законодатель, реализуя свое исключительное право на придание закону обратной силы, учитывает специфику регулируемых правом общественных отношений.

Только законодатель вправе распространить новые нормы на факты и порожденные ими правовые последствия, возникшие до введения соответствующих норм в действие, то есть придать закону обратную силу, которая применяется преимущественно в отношениях между государством и индивидом и в интересах последнего (решение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 октября 1993г. N 81-р, определение 18 января 2005г. N 7-О, постановление от 22 апреля 2014г. N 12-П, и др.).

Внесенные в Закон Курганской области от 5 мая 2015г. N 36 "О порядке распределения разрешений на добычу охотничьих ресурсов между физическими лицами, осуществляющими охоту в общедоступных охотничьих угодьях Курганской области" изменения, вступившие в силу с 4 апреля 2016г., поменяли существовавшее ранее правовое регулирование, введя иные условия, в соответствии с которыми определялся круг претендентов на первоочередное право участия в распределении разрешений на охоту.

Если до 4 апреля 2016г. Закон Курганской области N 36 наличие у гражданина такого первоочередного права связывал лишь с одним юридическим фактом - участие охотника в предшествующем подаче заявке календарном году (с 4 апреля 2016г. установлен временной период с 1 марта прошедшего календарного года по 28 (29) февраля текущего календарного года) в мероприятиях по учету численности охотничьих ресурсов либо по сохранению охотничьих ресурсов, в том числе добыче волка(ов), а реализация данного права не зависела от того, какие охотничьи ресурсы подвергались подсчету либо сохранению с участием гражданина, то после 4 апреля 2016г. получение первоочередного права стало обуславливаться участием физического лица в мероприятиях по учету численности именно того охотничьего ресурса, в распределении разрешений на добычу вида или группы видов которого физическое лицо намерено принять участие.

При этом, внесенные в областной закон изменения не содержат переходных и специальных положений о введении его в действие, однако, учитывая дату вступления изменений в силу - 4 апреля 2016г., по существу распространяют свое действие на прошлое время, поскольку содержат номы, отсылающие к периоду с 1 марта прошедшего (то есть 2015г.) по 28 (29) февраля текущего (2016г.) календарного года.

Таким образом, новое правовое регулирование в рассматриваемой сфере правоотношений подлежало применению, начиная с 4 апреля 2016г. и, в силу того, что оно сужало объем ранее установленных правомочий субъектов регулируемых отношений, не могло распространять свое действие на участников этих правоотношений, включая Астраханцева С.Ю., которые отвечали критериям, предъявляемым к претендентам на первоочередное распределение разрешений на право охоты, установленным законодательством до 4 апреля 2016г.

Иное данное судом первой инстанции толкование противоречит нашедшему свое отражение в ст. 4 ГК РФ общему (основному) принципу действия правового акта во времени.

При таких обстоятельствах следует признать, что Астраханцев С.Ю., участвуя в предшествующем периоде 2015г. в мероприятиях по учету численности охотничьих ресурсов (независимо от их вида), на дату подачи заявления в 2016г. обладал первоочередным правом на участие в распределении разрешений на добычу избранного им охотничьего ресурса (кабана возрастом старше 1 года).

Признавая выводы суда первой инстанции в этой части ошибочными, а отказ Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области незаконным, судебная коллегия полагает необходимым решение суда первой инстанции оставить без изменения, исходя из следующего.

Согласно п. 1 ч. 3 ст. 227 КАС РФ в случае удовлетворения административного иска об оспаривании решения, действия (бездействия) и необходимости принятия административным ответчиком каких-либо решений, совершения каких-либо действий в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца либо препятствий к их осуществлению суд указывает на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца и на срок устранения таких нарушений, а также на необходимость сообщения об исполнении решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) в суд и лицу, которое являлось административным истцом по этому административному делу, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу, если иной срок не установлен судом.

Указанная норма закона содержит императивное предписание удовлетворения административного иска при наличии реальной возможности восстановления нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца посредством возложения на административного ответчика обязанности принятия соответствующего решения либо совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений.

Вместе с тем, как видно из дополнительно представленных ответчиком суду апелляционной инстанции документов, процедура распределения разрешений на добычу кабана взрослого на дату принятия судом апелляционной инстанции настоящего определения завершена в мае 2016г.; согласно предоставленных Департаментом сведений все имеющиеся разрешения на добычу кабана на период охоты 2016-2017гг. в пределах имеющейся квоты на данный сезон охоты в Терсюкском охотничьем угодье (18 взрослых особей) распределены, свободные разрешения у ответчика отсутствуют.

При таких обстоятельствах возложение на Департамент какой-либо обязанности, вытекающей из сформулированных настоящим апелляционным определением выводов, не представляется возможным.

Доводы Астраханцева С.Ю. о возможности возложения на Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области обязанности приобретения для истца соответствующего разрешения за плату у юридических лиц либо индивидуальных предпринимателей, для охоты на кабана в закрепленных охотничьих угодьях, нормативно не обоснованы. Кроме того, данное требование суду истцом не заявлялось и не являлось предметом рассмотрения суда первой инстанции.

Отказ в удовлетворении настоящей апелляционной жалобы не лишает Астраханцева С.Ю. возможности в зависимости от характера и существа допущенного нарушения воспользоваться действующим механизмом защиты гражданских прав, установленным в Гражданском кодексе Российской Федерации, не освобождает лиц, по вине которых такие нарушения были допущены, от установленной законом ответственности.

Руководствуясь ст.ст. 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам

определила:

решение Курганского городского суда Курганской области от 20 июля 2016г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Астраханцева С.Ю. - без удовлетворения.

Судья - председательствующий

Судьи: