Апелляционное определение СК по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 10 августа 2016 г. по делу N 33а-15287/2016

Судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда в составе

председательствующего

Бутковой Н.А.

судей

Стаховой Т.М., Чуфистова И.В.

при секретаре

Чернышове А.А.

рассмотрела в судебном заседании 10 августа 2016 года дело N ... по апелляционной жалобе Межрегиональной общественной организации защиты прав и законных интересов собственников и владельцев объектов недвижимости "Дозор" на решение Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от "дата" по административному иску Межрегиональной общественной организации защиты прав и законных интересов собственников и владельцев объектов недвижимости "Дозор" к Губернатору Санкт-Петербурга, заместителю начальника Управления по работе с обращениями граждан Администрации Губернатора Санкт-Петербурга о признании незаконными действий и бездействия.

Заслушав доклад судьи Бутковой Н.А., выслушав объяснения представителя МОО "Дозор" - адвоката Швечковой Н.А., представителя Губернатора Санкт-Петербурга и администрации Губернатора Санкт-Петербурга - Черняевой С.Н., судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда

УСТАНОВИЛА:

Межрегиональная общественная организация защиты прав и законных интересов собственников и владельцев объектов недвижимости "Дозор" (далее по тексту МОО "Дозор") обратилась в суд с административным иском, в котором просила признать незаконными: бездействие Губернатора Санкт-Петербурга Полтавченко Г.С., выразившееся в нерассмотрении жалобы МОО "Дозор" (исх. N ... от "дата"); действие Губернатора Санкт-Петербурга Полтавченко Г.С., выразившееся в наложении резолюции о рассмотрении жалобы МОО "Дозор" (исх. N ... от "дата") Управлением по работе с обращениями граждан либо в даче поручения начальнику Секретариата или заместителю начальника Секретариата о наложении такой резолюции; действие заместителя начальника Управления по работе с обращениями граждан Христенко Л.В., выразившееся в рассмотрении жалобы МОО "Дозор" (исх. N ... от "дата"); решение заместителя начальника Управления по работе с обращениями граждан Христенко Л.В., изложенное в письме N ... от "дата", об отказе в рассмотрении жалобы МОО "Дозор" (исх. N ... от "дата") в порядке, предусмотренном ч.4 ст.5 ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

В обоснование требований административный истец указал, что Комитетом по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга был согласован проект благоустройства территории с устройством декоративного ограждения по адресу: Санкт-Петербург, "адрес", участок 83. В связи с тем, что при согласовании проекта благоустройства не были учтены целевое назначение указанного земельного участка и зарегистрированные в отношении него ограничения и обременения, МОО "Дозор" обратилась к председателю Комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга Григорьеву В.А. с заявлением от "дата" о принятии мер реагирования, в том числе обеспечения отмены согласования проекта благоустройства. Письмом от "дата" председатель Комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга отказал в отмене согласования проекта благоустройства. Не согласившись с указанным ответом, МОО "Дозор" обратилась в адрес вице-губернатора Санкт-Петербурга Албина И.Н. с жалобой о признании незаконным бездействия председателя Комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга Григорьева В.А., о признании незаконным решения председателя Комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга Григорьева В.А., о привлечении Григорьева В.А. к ответственности за допущенное бездействие. В письме от "дата" вице-губернатор сообщил о рассмотрении жалобы и признании ответа председателя Комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга Григорьева В.А., законным. Полагая, что вице-губернатором Санкт-Петербурга Албиным И.Н. при рассмотрении жалобы не были соблюдены предусмотренные ст.10 ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан РФ" требования, МОО "Дозор" обратилось в адрес Губернатора Санкт-Петербурга с жалобой, в которой просила провести служебную проверку в отношении вице-губернатора Албина И.Н. на предмет соблюдения требований ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан РФ" и признать незаконным решение вице-губернатора, изложенное в письме от "дата" N ... Письмом N ... от "дата" заместитель начальника Управления по работе с обращениями граждан Христенко Л.В. сообщил о том, что жалоба не подлежит рассмотрению в порядке ч.4 ст.5 ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан РФ". В то же время рассмотрение жалобы МОО "Дозор" входило в исключительную компетенцию Губернатора Санкт-Петербурга, она подлежала рассмотрению именно данным должностным лицом. Заместитель начальника Управления по работе с обращениями граждан Христенко Л.В. неправомерно исполнил незаконное указание Губернатора о рассмотрении жалобы МОО "Дозор", принял по ней решение, не обладая на то соответствующими полномочиями, чем были нарушены права административного истца.

Решением Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от "дата" в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просил решение суда отменить, считая его незаконным и необоснованным.

Выслушав представителей сторон, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не находит оснований к отмене решения суда, постановленного в соответствии с установленными обстоятельствами и требованиями закона.

Согласно ч.1 ст.218 КАС РФ, гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

По смыслу положений ст.227 КАС РФ для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

Из материалов дела следует, что "дата" вице-губернатором Санкт-Петербурга Албиным И.Н. был подписан ответ N ... на жалобу МОО "Дозор", в которой ставился вопрос о признании незаконным бездействия председателя Комитета по градостроительству и архитектуре - главного архитектора Санкт-Петербурга Григорьева В.А., выразившегося в не рассмотрении заявления МОО "Дозор" от "дата" N ... в соответствии с требованиями ст.10 ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан РФ" по существу в установленный срок; признании незаконным решения Председателя комитета, изложенного в ответе от "дата" N ... ; признании ответа Председателя комитета незаконным; привлечении Председателя комитета к предусмотренной законом ответственности за допущенное бездействие, выразившееся в не рассмотрении заявления по существу в установленный срок; рассмотрении заявления и даче ответа по существу поставленных вопросов.

Не согласившись с данным ответом, "дата" МОО "Дозор" была подготовлена и направлена жалоба N ... на имя Губернатора Санкт-Петербурга, в которой заявитель просил провести служебную проверку в отношении вице-губернатора Санкт-Петербурга Албина И.Н. на предмет соблюдения требований ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан РФ" при рассмотрении жалобы исх. N ... от "дата"; признать решение вице-губернатора Санкт-Петербурга Албина И.Н., изложенное в письме N ... от "дата", об отказе в удовлетворении жалобы МОО "Дозор" незаконным; признать незаконным бездействие председателя комитета - главного архитектора Санкт-Петербурга Григорьева В.А., выразившееся в не рассмотрении заявления МОО "Дозор" исх. N ... от "дата" в соответствии с требованиями ст.10 Закона "О порядке рассмотрения обращений граждан РФ" по существу в установленный срок; признать незаконным решение председателя комитета Григорьева В.А., изложенное в ответе N ... от "дата", об отсутствии оснований для отмены согласования Комитета Проекта благоустройства территории с устройством декоративного ограждения по адресу: Санкт-Петербург, "адрес", участок 83; признать ответ председателя Комитета - главного архитектора Санкт-Петербурга Григорьева В.А. N N ... от "дата" незаконным; привлечь председателя Комитета - главного архитектора Санкт-Петербурга Григорьева В.А. к предусмотренной ответственности за допущенное бездействие.

"дата" на данную жалобу был дан ответ N ... за подписью заместителя начальника Управления по работе с обращениями граждан Администрации Губернатора Санкт-Петербурга, в котором указано, что поступившее обращение не может рассматриваться в качестве жалобы по смыслу части 4 статьи 5 ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", поскольку в нем выражается лишь несогласие с позицией, изложенной в ответе вице-губернатора Албина И.Н. от "дата", какие-либо конкретные решения или действия (бездействие) вице-губернатора Албина И.Н., которые бы нарушали права и свободы МОО "Дозор" не обжаловались.

В силу разъяснений, приведенных в п.25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от "дата" N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять:

имеет ли орган (лицо) полномочия на принятие решения или совершение действия. В случае, когда принятие или непринятие решения, совершение или несовершение действия в силу закона или иного нормативного правового акта отнесено к усмотрению органа или лица, решение, действие (бездействие) которых оспариваются, суд не вправе оценивать целесообразность такого решения, действия (бездействия), например при оспаривании бездействия, выразившегося в непринятии акта о награждении конкретного лица;

соблюден ли порядок принятия решений, совершения действий органом или лицом в том случае, если такие требования установлены нормативными правовыми актами (форма, сроки, основания, процедура и т.п.). При этом следует иметь в виду, что о незаконности оспариваемых решений, действий (бездействия) свидетельствует лишь существенное несоблюдение установленного порядка;

соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта, регулирующих данные правоотношения.

Основанием к удовлетворению заявления может служить нарушение требований законодательства хотя бы по одному из оснований, свидетельствующих о незаконности принятых решений, совершенных действий (бездействия).

Согласно Федеральному закону "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения как в государственные органы, органы местного самоуправления, так и должностным лицам (часть 1 статьи 2), к каковым относятся лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления (пункт 5 статьи 4).

С правом граждан на обращение, как оно урегулировано названным Федеральным законом, соотносятся установленные в отношении государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц конкретные обязанности, сроки их исполнения, ответственность уполномоченных должностных лиц, а также правила противодействия злоупотреблению правом (статьи 10-12, 15 и 16); при этом в качестве гарантии данного права закрепляется право обжаловать в административном и (или) судебном порядке принятое по обращению решение или действия (бездействие) в связи с рассмотрением этого обращения (пункт 4 статьи 5).

В соответствии со статьей 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, данным Федеральным законом и иными федеральными законами (часть 1); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные данным Федеральным законом (часть 2).

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16.12.2003 N 100 утвержден Регламент Правительства Санкт-Петербурга (далее по тексту Регламент), регламентирующий, в том числе, порядок организации работы Правительства, Администрации Губернатора Санкт-Петербурга по организации учета и рассмотрения обращений граждан (п.1.2 Регламента).

Согласно п.11.1. Регламента учет и рассмотрение обращений граждан, поступивших Губернатору, в Правительство и Администрацию Губернатора, осуществляет Управление по работе с обращениями граждан.

Обращения, адресованные лично Губернатору и требующие доклада, передаются начальнику Секретариата или заместителю начальника Секретариата. На указанных обращениях по их рассмотрению Губернатор либо по его поручению, в том числе устному, начальник Секретариата или заместитель начальника Секретариата налагает резолюцию о рассмотрении обращения иным исполнительным органом или структурным подразделением Администрации Губернатора в соответствии с компетенцией (п.11.6 Регламента).

Как установлено судом первой инстанции, по устному поручению Губернатора Санкт-Петербурга на основании резолюции заместителя начальника Секретариата от "дата" было передано для рассмотрения в Управление по работе с обращениями граждан Администрации Губернатора Санкт-Петербурга.

На основании резолюции начальника Управления по работе с обращениями граждан Администрации Губернатора Санкт-Петербурга от "дата" его рассмотрение было поручено заместителю начальника Управления Христенко Л.В.

Согласно п.2.1 приказа Администрации Губернатора Санкт-Петербурга от 25.09.2015 N 75-пв "Об Управлении по работе с обращениями граждан Администрации Губернатора Санкт-Петербурга" (далее по тексту Приказ) на Управление по работе с обращениями граждан Администрации Губернатора Санкт-Петербурга возложено обеспечение учета и рассмотрения обращений граждан, поступивших Губернатору Санкт-Петербурга, в Правительство Санкт-Петербурга и Администрацию.

В силу п.3.2 Приказа к полномочиям Управления относится рассмотрение обращений граждан, а также направление обращения граждан для рассмотрения в соответствующие структурные подразделения Администрации, иные исполнительные органы, федеральные органы государственной власти, иные государственные органы и органы местного самоуправления, в компетенцию которых входит решение вопросов, поставленных в обращениях граждан.

Пунктом 3.3 Приказа предусмотрено в числе полномочий Управления рассматривать обращения граждан, адресованные лично Губернатору Санкт-Петербурга и требующие доклада, в отношении которых даны указания Губернатором Санкт-Петербурга, в том числе устные, заместителем руководителя Администрации Губернатора Санкт-Петербурга - начальником Секретариата, заместителем начальника Секретариата Администрации Губернатора Санкт-Петербурга.

В силу п.11.9 Регламента ответы на обращения даются в письменном виде и подписываются руководителями иных исполнительных органов, должностными лицами либо уполномоченными на то лицами.

С учетом действующего правового регулирования вопросов рассмотрения обращений, поступающих на имя Губернатора Санкт-Петербурга, следует признать, что порядок рассмотрения обращения МОО "Дозор" и подготовки на него ответа нарушен не был.

Губернатор Санкт-Петербурга имел право дать устное поручение о рассмотрении данного обращения Управлением по работе с обращениями граждан Администрации Губернатора Санкт-Петербурга, к компетенции которого относится рассмотрение обращений граждан, поступивших Губернатору Санкт-Петербурга, а заместитель начальника Управления Христенко Л.В., по поручению начальника Управления, реализующего свои полномочия, предусмотренные п.п.4.5.6 и 4.5.8, вправе был дать ответ на данное обращение.

Таким образом, оспариваемого бездействия Губернатора Санкт-Петербурга, а также незаконных действий со стороны Губернатора Санкт-Петербурга и заместителя начальника Управления, о которых идет речь в административном иске, допущено не было.

Ответ на обращение был дан в установленный ст.12 ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан РФ" срок.

Судебная коллегия также считает возможным согласиться с судом первой инстанции о том, что, исходя из содержания обжалуемого ответа вице-губернатора Албина И.Н., который не содержал властного волеизъявления, порождающего правовые последствия для подателя жалобы, у должностного лица - заместителя начальника Управления по работе с обращениями граждан Администрации Губернатора Санкт-Петербурга Христенко Л.В., имелись основания для вывода об отсутствии оснований для разрешения обращения МОО "Дозор" в порядке ч.4 ст.5 ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан РФ", о чем в ответе приведены соответствующие мотивы.

Довод апелляционной жалобы о том, что в обращении на имя Губернатора обжаловалось также бездействие вице-губернатора Албина И.Н., противоречит наименованию жалобы и ее просительной части.

Судебная коллегия также считает необходимым отметить, что административным истцом было реализовано право на обжалование ответа вице-губернатора Санкт-Петербурга Албина И.Н. от "дата" N ... в судебном порядке.

Решением Смольнинского районного суда С.-Петербурга от "дата" по административному делу N ... а-1361/16 в удовлетворении требований о признании незаконными действий вице-губернатора Санкт-Петербурга Албина И.Н., допущенных в связи с рассмотрением жалобы МОО "Дозор", а также решения, изложенного в письме N ... от "дата", об отказе в удовлетворении требований МОО "Дозор", отказано.

В суде апелляционной инстанции административный истец, в лице своего представителя, отказался от административного иска к вице-губернатору Санкт-Петербурга Албину И.Н. Определением судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от "дата" отказ от административного иска принят. Решение Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от "дата" отменено. Производство по делу прекращено.

Как следует из представленных административным истцом материалов, МОО "Дозор" также была инициирована в органах прокуратуры проверка на предмет привлечения к административной ответственности Губернатора Санкт-Петербурга и заместителя начальника Управления по работе с обращениями граждан Администрации Губернатора Санкт-Петербурга Христенко Л.В. по тем же основаниям, что и содержатся в настоящем административном иске.

Определением заместителя прокурора Санкт-Петербурга от "дата" отказано в возбуждении дела об административном правонарушении в отношении заместителя начальника Управления по работе с обращениями граждан Администрации Губернатора Санкт-Петербурга Христенко Л.В. в связи с отсутствием в действиях при рассмотрении обращения МОО "Дозор" от "дата" состава правонарушения, предусмотренного ст.5.59 КоАП РФ.

Решением Октябрьского районного суда Санкт-Петербурга от "дата" по делу N ... определение заместителя прокурора Санкт-Петербурга от "дата" оставлено без изменения.

Определением заместителя прокурора Санкт-Петербурга от "дата" отказано в возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном ст.5.59 КоАП РФ в отношении Губернатора Санкт-Петербурга Полтавченко Г.С.

Принимая во внимание данные обстоятельства, судебная коллегия приходит к выводу о том, что каких-либо препятствий к осуществлению МОО "Дозор" своих прав и свобод по обжалованию ответов должностных лиц органов власти не имеется.

Доводы апелляционной жалобы сводятся к неправильному толкованию положений примененных судом первой инстанции при разрешении дела нормативных актов, в связи с чем основанием для отмены законного и обоснованного решения по делу являться не могут.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от "дата" оставить без изменения, апелляционную жалобу МОО "Дозор" - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: