Апелляционное определение СК по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 15 ноября 2016 г. по делу N 33а-23799/2016

Судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда в составе

председательствующего

Белоногого А.В.

судей

Чуфистова И.В., Стаховой Т.М.

при секретаре

Гольхиной К.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании 15 ноября 2016 года апелляционное представление прокуратуры Ленинградской области на решение Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от "дата" по административному делу N 2а-4406/2016 по административному иску прокуратуры Ленинградской области к Губернатору Ленинградской области Дрозденко А.Ю. об оспаривании бездействия.

Заслушав доклад судьи Белоногого А.В., объяснения представителя административного истца - прокурора прокуратуры Ленинградской области Пантюшкиной Я.А., настаивавшей на доводах представления, представителей административного ответчика - Яковлевой Н.Н., Гладышевой Т.А., действующих на основании доверенностей от "дата", полагавших решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Прокуратура Ленинградской области обратилась в Смольнинский районный суд Санкт-Петербурга с административным иском, в котором просила признать незаконным бездействие Губернатора Ленинградской области Дрозденко А.Ю., выразившееся в непринятии мер по устранению нарушений действующего законодательства, изложенных в представлении прокурора от "дата" об устранении нарушений законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства; также истец просил возложить на административного ответчика обязанность по принятию мер по устранению нарушений действующего законодательства, изложенных в представлении прокурора от "дата".

В обоснование административного иска прокуратура указала, что в связи с обращениями жителей города Выборга прокуратура Ленинградской области провела проверку в области тарифного регулирования предоставляемых коммунальных услуг.

По мнению прокурора в результате проведённой проверки установлены нарушения в части установления тарифов на коммунальные услуги.

Результаты прокурорской проверки положены в основу представления прокурора от "дата" об устранении нарушений законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства, в котором подробно проанализированы нарушения при установлении тарифов, предписано: рассмотреть представление и принять меры по устранению нарушений закона, а также причин и условий, им способствующих. О дате, времени и месте рассмотрения представления уведомить прокуратуру области. В связи с допущенными нарушениями законодательства и ненадлежащим отношением к исполнению служебных обязанностей рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности виновных должностных лиц. О результатах рассмотрения представления сообщить в прокуратуру области в установленный законом срок.

Представление рассмотрено административным ответчиком, в ответе N ... указано на то, что оснований для вмешательства губернатора области в деятельность своих отраслевых исполнительных органов не установлено.

Прокуратура области полагала, что названый ответ свидетельствует о бездействии административного ответчика по неисполнению представления, что и положено в основу административного иска.

Решением Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от "дата" в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционном представлении административный истец просит состоявшееся решение суда по делу отменить и вынести новое об удовлетворении заявленных требований.

Судебная коллегия, выслушав объяснения участников процесса, проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы, не находит правовых оснований для отмены решения суда.

Разрешая административный иск прокуратуры Ленинградской области, суд первой инстанции пришёл к выводу, что представление адресовано ненадлежащему лицу, поскольку тарифы, с установлением которых не согласен административный истец, введены Комитетом по тарифам и ценовой политики Ленинградской области.

Суд также отметил, что Губернатору Ленинградской области не предоставлено право по пересмотру установленных тарифов, вопросы их установления не входят в компетенцию губернатора.

Также суд указал, что представление не содержит какого-либо чёткого перечня тех мер, которые следует принять губернатору, что исключает его какое-либо непосредственное исполнение.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции.

Как установлено судом, следует из материалов дела, прокуратурой Ленинградской области "дата" в адрес Губернатора Ленинградской области Дрозденко А.Ю. внесено представление N ... об устранении нарушений законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Само представление основано на результатах прокурорской проверки, проведённой по обращениям жителей города Выборга Ленинградской области.

Прокуратура Ленинградской области утверждала, что при формировании тарифов на тепловую энергию для ОАО "УК по ЖКХ" установлены более высокие тарифы, чем для ОАО "Выборгтеплоэнерго" также являющейся ресурсоснабжающей организацией для жителей города Выборга.

В представлении указаны те нарушения со стороны ОАО "УК по ЖКХ", которые привели к установлению для общества более высокого тарифа на тепловую энергию, чем для ОАО "Выборгтеплоэнерго".

Письмом от 29 апреля 2016 года N ... Губернатор Ленинградской области сообщил в прокуратуру Ленинградской области о рассмотрении представления.

По его результатам установлено, что установление тарифов произведено Комитетом по тарифам и ценовой политики Ленинградской области в соответствии с действующим законодательством.

Отмечено также и то, что при поступлении жалоб со стороны жителей г.Выборга в Комитет государственного жилищного надзора и контроля Ленинградской области буду проведены внеплановые проверки, в том числе правильности начисления платы за коммунальные услуги населению.

Исходя из положений статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, самостоятельными предметами судебной проверки могут быть действия, бездействие, решения государственных органов.

При этом к бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами).

К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом.

Вместе с тем к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.

При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме (например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания).

В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определённой форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина).

Как отмечал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 27 октября 2015 года N2372-О, в силу присущего гражданскому судопроизводству принципа диспозитивности только истец определяет, защищать ему или нет своё нарушенное или оспариваемое право (часть первая статьи 4 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации), к кому предъявлять иск (пункт 3 части второй статьи 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации) и в каком объёме требовать от суда защиты (часть третья статьи 196 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Соответственно, суд обязан разрешить дело по тому иску, который предъявлен истцом, и только в отношении того ответчика, который указан истцом, за исключением случаев, прямо определённых в законе.

Исходя из широкой диспозитивности поведения административного истца, именно последний наделён исключительным правом на формирование предмета судебной проверки, в пределах компетенции соответствующего суда.

С учётом положений пункта 1 статьи 40.1 Федерального закона от 17 января 1992 года N2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) прокурор обладает достаточным уровнем знаний по юридической специальности, необходимым для выполнения им своих должностных обязанностей.

В смысле того, что административный истец выступает профессиональным, специально подготовленным субъектом судебного разбирательства, судебная коллегия не находит оснований сомневаться в том, что им оспаривались именно бездействие Губернатора Ленинградской области.

Поскольку иной предмет судебной проверки не сформулирован, то судебная коллегия полагает отметить следующее.

В материалы административного дела представлено письмо за подписью Губернатора Ленинградской области Дрозденко А.Ю. от 29 апреля 2016 года, в котором подробно и мотивированно отражены результаты рассмотрения представления прокурора.

При этом административный ответчик названным письмом фактически оформил решение об отказе в принятии мер реагирования по представлению прокуратуры, поскольку не усмотрел нарушений законодательства, отражённых в представлении.

Таким образом, судебная коллегия полагает обоснованным вывод суда о том, что в юридически значимом поведении административного ответчика не имеется состава бездействия, поскольку имеет место принятое решение, которое, в свою очередь, прокуратурой не оспаривалось.

Обоснованным признаёт судебная коллегия и вывод суда первой инстанции о том, что представление прокуратуры является беспредметным и неисполнимым по своему содержанию.

В пункте 3 статьи 22 Закона о прокуратуре указано, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

Согласно пункту 1 статьи 24 Закона о прокуратуре, представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Системный анализ приведённых положений Закона о прокуратуре позволяет сделать вывод о том, что представление прокурора должно содержать не только описание нарушения и требования о его рассмотрении, но и указание на непосредственный перечень действий и мер, которые следует принять для устранения нарушений закона.

В рассмотренном деле представление не возлагает на Губернатора Ленинградской области никакой обязанности, носит информативный характер, поскольку в тексте представления нет перечня тех мер, принятие которых позволит восстановить режим законности.

Более того, судебная коллегия полагает, что представление внесено в адрес неуполномоченного на его исполнение по существу лица.

Пунктами 2, 3 статьи 3 Закона Ленинградской области от 27 октября 1994 года N6-оз "Устав Ленинградской области" (далее - Устав Ленинградской области) установлено, что государственная власть в Ленинградской области осуществляется на основе разделения на законодательную (представительную), исполнительную и судебную.

Систему органов государственной власти Ленинградской области составляют: Губернатор Ленинградской области - высшее должностное лицо Ленинградской области; Законодательное собрание Ленинградской области - высший законодательный (представительный) орган государственной власти Ленинградской области; Правительство Ленинградской области - высший исполнительный орган государственной власти Ленинградской области; отраслевые, территориальные и иные органы исполнительной власти Ленинградской области, входящие в состав Администрации Ленинградской области; Уставный суд Ленинградской области; мировые судьи Ленинградской области.

Таким образом, несмотря на единство органов исполнительной власти Ленинградской области, то, что губернатор их возглавляет, их деятельность осуществляется на основе принципа разделения компетенции.

Все доводы представления сводятся исключительно к вопросу установления тарифов на тепловую энергию, что отнесено к компетенции Комитета по тарифам и ценовой политики Ленинградской области.

При таких обстоятельствах, вопрос надлежащего учёта поступивших от прокурора замечаний относится к компетенции иного органа, который в непосредственном ведении Губернатора Ленинградской области не находится.

Также принимает во внимание судебная коллегия и то, что в силу части 2 статьи 10 Федерального закона от 27 июля 2010 года N190-ФЗ "О теплоснабжении" срок действия установленных тарифов в сфере теплоснабжения и (или) их предельных (минимального и максимального) уровней не может быть менее чем один финансовый год, если иное не установлено федеральными законами, решениями Правительства Российской Федерации.

Таким образом, изменение утверждённого тарифа самим органом государственной власти в течение финансового года, о чём фактически просит прокуратура, недопустимо.

Преодоления данного ограничения возможно, в том числе, посредством оспаривания ранее утверждённых тарифов в порядке, установленном Главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

При таких обстоятельствах судебная коллегия приходит к выводу, что предмета судебной проверки, как он сформулирован административным истцом, а именно, бездействия со стороны административного ответчика, не имелось; сам административный ответчик не является лицом, наделённый императивным обязательством по установлению тарифов, в данной деятельности участия, как то указывает прокурор, не принимает; изменение установленных тарифов не может преодолеваться выбранным административным истцом способом, а соответствующий нормативный правовой акт может быть оспорен в установленном законом порядке.

Таким образом, вывод суда первой инстанции об отказе в удовлетворении требований административного иска за отсутствием правовой состоятельности следует признать законным и обоснованным.

Иные доводы апелляционного представления сводятся к несогласию с выводами суда, их переоценке, не содержат ссылок на наличие оснований для отмены решения суда, предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, вследствие чего не могут быть приняты судебной коллегией.

Нарушений норм материального и процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения, судом не допущено.

На основании изложенного, руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от 31 августа 2016 года оставить без изменения, апелляционное представление прокуратуры Ленинградской области - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: