Решение Московского областного суда от 01 декабря 2016 г. по делу N 3а-817/2016

ГАРАНТ:

Апелляционным определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 апреля 2017 г. N 4-АПГ17-5 настоящее решение отменено в части отказа в удовлетворении требований о признании недействующим абзаца пятого части 1 статьи 32 закона Московской области от 30 ноября 2004 года N 161/2004-ОЗ "О государственном административно-техническом надзоре на территории Московской области".

Московский областной суд в составе:

председательствующего судьи Ракуновой Л.И.

при секретаре Потаниной А.А.,

с участием прокурора Козловой О.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании 01 декабря 2016 года административное дело N 3а-818/16 по административному исковому заявлению "данные изъяты" о признании недействующими с 15 сентября 2015 года частей 1, 2, 3 статьи 8, абзаца пятого части 1 статьи 32 Закона Московской области от 30 ноября 2004 года N 161/2004-0З "О государственном административно - техническом надзоре на территории Московской области",

установил:

Постановлением Московской областной Думы от 27.10.2004г. N 2/114-П принят Закон Московской области от 30.11.2004г. N 161/2004-ОЗ "О государственном административно-техническом надзоре на территории Московской области" (далее-Закон МО о госадмтехнадзоре).

Текст закона опубликован в издании "Ежедневные новости. Подмосковье" N 231, 04.12.2004г. и "Вестник Московской областной Думы" декабрь 2004г.

"данные изъяты" (далее-административный истец, общество) 10.10 2016г. обратилось в Московский областной суд с административным исковым заявлениями к Московской областной Думе, Губернатору Московской области (далее-административные ответчики) об оспаривании отдельных положений Закона МО о госадмтехнадзоре.

Уточнив административный иск, общество просит признать с 15.09.2015г. недействующей части 1, 2, 3 статьи 8, абзац пятый части 1 статьи 32 Закона МО о госадмтехнадзоре в части, в которой они противоречат Федеральному закону от 26.12.2008г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее- Федеральный закон N 294-ФЗ от 26.12.2008г.) и в части, в которой фактом выдачи предписания, обязательного к исполнению, установлена презумпция виновность лица, получившего это предписание.

В судебном заседании представитель административных истцов, действующий на основании доверенностей, уточненный административный иск поддержал.

В обоснование заявленного административного иска представитель ссылался на то, что установленный частями 1, 2, 3 статьи 8 порядок выдачи предписания противоречит федеральному законодательству, а абзац пятый части 1 статьи 32 Закона МО о госадмтехнадзоре разрешает вопрос о виновности лица, получившего обязательное предписание об устранений нарушений в сфере благоустройства, содержания объектов и производства работ, заведомо именуя его "субъектом правонарушения" только по факту получения им предписания, обязательного к исполнению.

Представитель административного ответчика Московской областной Думы, действующая на основании доверенности, административный иск не признала, указав, что оспариваемые административным истцом положения Закона МО о госадмтехнадзоре не противоречат федеральному законодательству. Представлены письменные возражения на административный иск (л.д.129-134).

Представитель административного ответчика Губернатора Московской области, действующая на основании доверенности, в удовлетворении иска просила отказать, ссылаясь на то, что оспариваемые нормы в их системном толковании соответствуют Закону МО о госадмтехнадзоре, а также федеральным законам. Представлены письменные возражения на административный иск (л.д.141-144).

Представители заинтересованного лица Главного управления государственного административно-технического надзора Московской области (далее-Госадмтехнадзор, заинтересованное лицо), действующие на основании доверенностей, полагали, что оснований для удовлетворения административного иска не имеется, так как должностные лица в пределах предоставленных им полномочий вправе выдавать обязательные к исполнению предписания. которые могут быть обжалованы в установленном законом порядке. Представлены письменные возражения на административный иск (л.д. 135-140).

Исследовав материалы дела, выслушав объяснения явившихся в судебное заседание представителя административного истца, представителей административных ответчиков, заинтересованного лица, заслушав заключение прокурора, полагавшей отказать в удовлетворении административного иска, суд приходит к выводу, что административное исковое заявление не подлежит удовлетворению.

При этом суд исходит из следующего.

В силу статьи 46 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, не соответствующие федеральным законам, нарушающие права и свободы человека и гражданина, могут быть обжалованы в судебном порядке.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как установлено судом при рассмотрении настоящего административного дела 07.08.2013г. "данные изъяты" и администрация городского округа Жуковский Московской области заключили договор аренды земельного участка для ведения обществом предпринимательской и иных видов деятельности сроком на 49 лет. Впоследствии общество изменило наименование на "данные изъяты" в августе 2015г. произведен переход права аренды на участок с "данные изъяты" к "данные изъяты". Земельный участок находится в государственной собственности и предназначен для размещения (строительства) административно-складского комплекса. В отношении "данные изъяты" в связи с образованием на территории арендуемого участка очагов мусора постановлением от 28 июля 2015 года постановлением по делу об административном правонарушении применена мера административной ответственности (л.д.29-31).

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что административный истец является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым в части нормативным правовым актом.

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Полномочия Московской областной Думы по принятию Закона МО о госадмтехнадзоре, порядок его вступления в законную силу административным истцом не оспаривается.

Согласно статье 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; перечня видов административных наказаний и правил их применения; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний. В соответствии с задачами и функциями, возложенными на органы государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами, КоАП РФ определяет подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных названным Кодексом, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В силу статьи 1.3.1 КоАП РФ к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления; организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации; определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в соответствии с частью 2 статьи 22.1 данного Кодекса; создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации; определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации; регулирование законами субъектов Российской Федерации иных вопросов в соответствии с данным Кодексом. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах компетенции, установленной главой 23 КоАП РФ, уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных указанным Кодексом. Должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах компетенции соответствующего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных данным Кодексом, в случаях, указанных в статье 28.3 КоАП РФ.

Как следует из системного анализа названных федеральных норм, федеральный законодатель, предоставляя субъекту Российской Федерации нормотворческие полномочия по установлению административной ответственности, одновременно определяет объем и границы правового регулирования субъекта Российской Федерации, а соответственно субъект Российской Федерации не лишен возможности определить органы, рассматривающие дела об административных правонарушениях, перечень должностных лиц, составляющих протоколы об административных правонарушениях. Принятие законов Московской области, устанавливающих административную ответственность за невыполнение или нарушение нормативных правовых актов Московской области, если административная ответственность за такие правонарушения не установлена федеральным законом, в соответствии со ст. 17 Закона Московской области N 3/94-03 "О Московской областной Думе" относится к ведению Московской областной Думы.

Госадмтехнадзор Московской области в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства Московской области от 29.10.2007 N 847/28, является центральным исполнительным органом государственной власти Московской области специальной компетенции, осуществляющим исполнительно- распорядительную деятельность на территории Московской области в сфере государственного административно-технического надзора и проводящим государственную политику в указанной сфере. Аналогичные положения содержатся в части 1 статьи 30 Закона МО о госадмтехнадзоре.

Как следует из статьи 1 Закона МО о госадмтехнадзоре государственный административно-технический надзор на территории Московской области - это деятельность по контролю за выполнением гражданами, должностными и юридическими лицами установленных законодательством Российской Федерации и законодательством Московской области, настоящим Законом, а также принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области норм и правил по обеспечению чистоты, порядка и благоустройства на территории Московской области, надлежащему состоянию и содержанию расположенных на ней объектов.

В силу статьи 2 названного закона основными целями осуществления государственного административно-технического надзора на территории Московской области являются обеспечение чистоты, порядка и благоустройства на территории Московской области, надлежащего состояния и содержания земельных участков, мест производства земляных, ремонтных, строительных и иных видов работ, строений, нежилых зданий и сооружений, мест захоронения, погребения (кладбищ) и иных объектов, а также предупреждение административных правонарушений в этой сфере.

Закон Московской области N 191/2014-03 "О благоустройстве в Московской области" устанавливает обязательные на всей территории Московской области нормы и требования в сфере благоустройства. Ответственность за нарушение установленных указанным Законом Московской области требований предусмотрена Кодексом Московской области об административных правонарушениях", устанавливающим административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов Московской области, нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области (часть 1 статьи 1.1.).

Кодекс определяет подведомственность дел об административных правонарушениях, перечень должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, в случаях, предусмотренных статьей 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (часть 2 статьи 1.1).

Таким образом, субъектом Российской Федерации в пределах предоставленных федеральными законами полномочий для целей осуществления должностными лицами властных полномочий по контролю за выполнением гражданами, должностными и юридическими лицами установленных законодательством Российской Федерации и законодательством Московской области норм и правил по обеспечению чистоты, порядка и благоустройства на территории Московской области, надлежащему состоянию и содержанию расположенных на ней объектов принят Закон МО о госадмтехнадзоре.

Оспариваемые административным истцом положения частей 1, 2, 3 статьи 8 Закона МО о госадмтехнадзоре определяют сроки составления должностным лицом предписания о выявленном нарушении, требования к форме и содержанию предписания, в соответствии с которыми предписания об устранении нарушений в сфере благоустройства на территории Московской области должны содержать: дату, место и время составления предписания; описание нарушения; наименование организации, фамилия, имя, отчество лица, ответственных за устранение соответствующего нарушения; срок устранения нарушения, а также порядок его вручения лицу, ответственному за устранение соответствующего нарушения, и призваны, по своей сути, способствовать не только своевременному выявлению и фиксации нарушения.

Доводы административного истца о том, что должностным лицом предписание об устранении нарушений может быть выдано только по результатам проверки или внеплановой проверки суд находит несостоятельными.

Часть 2 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008г. N 294-ФЗ устанавливает: порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля; порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок; права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок; права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.

Согласно пункту 1 части 3 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008г. N 294-ФЗ положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

Федерального закона от 26.12.2008г. N 294-ФЗ, давая определение понятия государственного контроля, различает методы деятельности уполномоченных органов в процессе осуществления функции по государственному контролю: 1) проверки и 2) систематическое наблюдение.

Согласно пункту 3.1 Административного регламента исполнение государственной функции по осуществлению государственного административно-технического надзора за соблюдением правил по обеспечению чистоты, порядка и благоустройства, надлежащим состоянием и содержанием объектов и производством работ на территории Московской области, утвержденного Распоряжением Госадмтехнадзора Московской области от 18.04.2014г. N 180-р, государственная функция исполняется путем проведения следующих административных процедур: 1) систематическое наблюдение за состоянием и содержанием объектов, расположенных на территории Московской области, независимо от их принадлежности физическим или юридическим лицам, соответствия их установленным требованиям в сфере обеспечения чистоты, порядка и благоустройства; 2) проведение плановых проверок; 3) проведение внеплановых проверок; 4) оформление результатов проверок и иные процедуры по привлечению правонарушителей к административной ответственности.

В случае если в ходе наблюдения за состоянием и содержанием объектов, расположенных на территории Московской области, должностными лицами Госадмтехнадзора Московской области выявляются достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, предусмотренного Законом Московской области N 161/2004-ОЗ "О государственном административно-техническом надзоре и административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства, содержания объектов и производства работ на территории Московской области" должностное лицо Госадмтехнадзора Московской области в порядке, установленном Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации, привлекает виновное лицо к административной ответственности, а также выдает лицу, ответственному за устранение нарушений, предписание об устранении нарушений в сфере благоустройства.

Оспаривая положения абзаца пятого части 1 статьи 32 Закона МО о госадмтехнадзоре, административный истец ссылается на то, что по смыслу указанной нормы фактом выдачи предписания, обязательного к исполнению, установлена презумпция виновность лица, получившего это предписание.

Суд полагает, что указанные доводы являются надуманными. Действия должностного лица в соответствии со статьей 23 Федерального закона от 26.12.2008г. N 294-ФЗ в зависимости от субъектного состава могут быть обжалованы в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации или главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации как по процедуре принятия решения, так и по обстоятельствам выявленного нарушения. Установленный КоАП РФ порядок привлечения к административной ответственности гарантирует субъекту ответственности защиту его законных прав и интересов, в том числе процессуальных прав на стадии возбуждения дела об административном правонарушении, рассмотрении дела, обжалования решения о привлечении к административной ответственности (статья 1.5.).

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска, поскольку, как установлено судом, оспариваемые положения Закона МО о госадмтехнадзоре не противоречат федеральному законодательству либо иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не нарушают права и законные интересы административных истцов.

Руководствуясь статьями 177, 178, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

решил:

ГАРАНТ:

Апелляционным определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 апреля 2017 г. N 4-АПГ17-5 настоящее решение отменено в части отказа в удовлетворении требований о признании недействующим абзаца пятого части 1 статьи 32 закона Московской области от 30 ноября 2004 года N 161/2004-ОЗ "О государственном административно-техническом надзоре на территории Московской области".

Административное исковое заявление "данные изъяты" о признании недействующими с 15 сентября 2015 года частей 1, 2, 3 статьи 8, абзаца пятого части 1 статьи 32 Закона Московской области от 30 ноября 2004 года N 161/2004-0З "О государственном административно - техническом надзоре на территории Московской области" оставить без удовлетворения.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Московский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме и принесено апелляционное представление прокурором в тот же срок.

Судья Л.И. Ракунова

Мотивированное решение составлено 2 декабря 2016 года.