Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 апреля 2017 г. N 4-АПГ17-5 Об оспаривании отдельных положений Закона Московской области от 30 ноября 2004 года N 161/2004-ОЗ "О государственном административно-техническом надзоре на территории Московской области"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 апреля 2017 г. N 4-АПГ17-5

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Калининой Л.А. и Корчашкиной Т.Е.,

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "ФастПласт" на решение Московского областного суда от 1 декабря 2016 года об отказе в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующими отдельных положений закона Московской области от 30 ноября 2004 года N 161/2004-ОЗ "О государственном административно-техническом надзоре на территории Московской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителя ООО "ФастПласт" Одинцова А.Н., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Московской областной думы Васюковой Н.В., Губернатора Московской области Перьминовой А.М., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гашуниной Н.А., полагавшей решение суда первой инстанции законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

согласно положениям статьи 8 Закона Московской области от 30 ноября 2004 года N 161/2004-ОЗ "О государственном административно-техническом надзоре на территории Московской области" предписания об устранении нарушений в сфере благоустройства на территории Московской области составляются должностными лицами органов, осуществляющих государственный административно-технический надзор на территории Московской области, немедленно после выявления правонарушения (часть 1); предписания об устранении нарушений в сфере благоустройства на территории Московской области должны содержать дату, место и время составления предписания, описание нарушения, наименование организации, фамилия, имя, отчество лица, ответственных за устранение соответствующего нарушения, срок устранения нарушения, подпись лица, выдавшего предписание, дату, место и время вручения предписания, а также подпись лица, его принявшего (часть 2); предписание об устранении нарушений в сфере благоустройства выдаётся немедленно после его составления. В случае невозможности немедленного вручения предписания после его составления, оно направляется лицу, ответственному за устранение соответствующего нарушения, заказным письмом с уведомлением о вручении (часть 3).

В силу статьи 32 этого регионального закона должностные лица, осуществляющие государственный административно-технический надзор, имеют право выдавать обязательные для исполнения субъектами правонарушений, предусмотренных настоящим Законом, предписания об устранении нарушений в сфере благоустройства, содержания объектов и производства работ (абзац пятый части 1).

Общество с ограниченной ответственностью "ФастПласт" обратилось в Московский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими приведённых выше положений, считая их противоречащими Федеральному закону от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях.

Заявление мотивировано тем, что в этой части установлен иной порядок осуществления контроля (надзора), чем это предусмотрено федеральным законодательством, и допускает при этом презумпцию виновности лица, в отношении которого вынесено предписание об устранении нарушений в сфере благоустройства, содержания объектов и производства работ, заведомо именуя его "субъектом правонарушения".

Решением Московского областного суда от 1 декабря 2016 года отказано в удовлетворении административных исковых требований.

В апелляционной жалобе административный истец просит решение суда первой инстанции отменить, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе губернатором Московской области и прокуратурой Московской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Изучив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение суда первой инстанции подлежащим отмене в части по следующим основаниям.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что правовое регулирование установлено в рамках компетенции субъекта Российской Федерации для целей осуществления должностными лицами властных полномочий по контролю за выполнением гражданами, должностными и юридическими лицами установленных Московской области норм и правил по обеспечению чистоты, порядка и благоустройства на территории Московской области, надлежащему состоянию и содержанию расположенных на ней объектов; предъявляемые к форме и содержанию требования о выявлении нарушений в сфере благоустройства на территории Московской области способствуют своевременному выявлению и фиксации выявленного нарушения и прав заявителя не нарушает.

Между тем суд не учёл, что осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормотворческих полномочий не отменяет требований определённости, ясности, недвусмысленности правовой нормы и её согласованности с системой действующего правового регулирования, вытекающих из положений статьи 19 Конституции Российской Федерации, с тем, чтобы лицо, на которое законом возлагается та или иная обязанность, имело реальную возможность предвидеть в разумных пределах последствия своего поведения в конкретных обстоятельствах.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал в своих решениях, что неопределённость содержания правовой нормы не может обеспечить её единообразное понимание, создаёт возможность злоупотреблений правоприменителем и правоисполнителем своими полномочиями (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года N 11-П, от 17 июня 2004 года N 12-П, от 29 июня 2004 года N 13-П), а Федеральный закон от 17 июля 2009 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (пункты "а", "в", "г", "ж" части 3, пункт "в" части 4), утверждённая постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, прямо относят нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределённость условий или оснований для принятия решения, отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения должностными лицами определённых действий либо одного из элементов такого порядка, а также юридико-лингвистическую неопределённость, к коррупциогенному фактору.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату Федерального закона следует читать как "от 25.12.2008 г."

Применительно к настоящему делу, федеральный законодатель, выделяя в системе государственного контроля (надзора) региональный государственный контроль (надзор), одновременно указывает на то, что порядок организации и осуществления этого вида государственного контроля (надзора) должен устанавливаться с учётом требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере (пункт 3 статьи 2 Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля").

Из положений статьи 1 Закона Московской области от 30 ноября 2004 года N 161/2004-ОЗ "О государственном административно техническом надзоре на территории Московской области" следует, что объектом данного вида регионального контроля (надзора) является соблюдение юридическими и физическими лицами правил и норм по обеспечению чистоты, порядка и благоустройства на территории Московской области, надлежащему состоянию и содержанию расположенных на ней объектов, в том числе при проведении земляных, ремонтных и иных видов работ.

Поскольку требования к содержанию территории общего пользования, к надлежащему состоянию и содержанию расположенных на ней объектов, в том числе при проведении земляных, ремонтных и иных видов работ, установлены не только законодательством Московской области, но и законодательством Российской Федерации (на это обстоятельство обращает внимание и сам региональный законодатель в названной статье), то должен быть предусмотрен порядок организации и проведения мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, контрольно-надзорных мероприятий, мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений законодательства, согласующийся с системой федерального отраслевого законодательства (в нашем случае с земельным, градостроительным, экологическим, санитарно-эпидемиологическим, об отходах производства и потребления, регулирующих спорное правоотношение), а также с Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации.

Анализ Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", положений статей 65, 67 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", статей 46-52 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", статей 71, 71.1 Земельного кодекса Российской Федерации, положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях позволяет сделать вывод о том, что, во-первых, предписание об устранении выявленных нарушений требований законодательства по своей юридической природе является правовой формой предупреждения либо пресечения нарушения, но отнюдь не административного наказания (оформляемого в виде постановления об административном правонарушении в соответствии с требованиями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях); во-вторых, единство требований к осуществлению контрольно-надзорных мероприятий, обусловлено усилением процессуальных гарантий лиц, в отношении которых проводятся контрольно-надзорные мероприятия.

К числу таких гарантий, наряду с недопустимостью проводимых в отношении одного юридического лица, индивидуального предпринимателя, физического лица несколькими органами государственного контроля (надзора) проверок исполнения одних тех же обязательных требований законодательства, законодатель относит в частности презумпцию добросовестности юридического лица, индивидуального предпринимателя и физического лица.

Исходя из этого принципа в обязанности органов государственного контроля входит доказывание виновности юридического лица, индивидуального предпринимателя или физического лица с целью привлечения к административной ответственности.

Лицо, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело (часть 2 статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Российской Федерации).

Как вытекает из содержания оспариваемого административным истцом абзаца пятого части 1 статьи 32 Закона Московской области от 30 ноября 2004 года N 161/2004-ОЗ "О государственном административно техническом надзоре на территории Московской области", редакция этого абзаца сформулирована таким образом, что лица, которым выданы обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений требований законодательства в сфере благоустройства региональным законодателем вопреки презумпциям добросовестности и невиновности приравнены к субъектам правонарушения.

Очевидно, что при таких обстоятельствах у суда не было оснований для отказа в признании данного правового регулирования соответствующим федеральному законодательству.

Иное означает разбалансированность федерального и регионального законодательства в области контроля (надзора) и, как следствие, снижение уровня процессуальных гарантий указанных лиц.

В связи с изложенным Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 177, 307, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Московского областного суда от 1 декабря 2016 года отменить в части отказа в удовлетворении требований о признании недействующим абзаца пятого части 1 статьи 32 закона Московской области от 30 ноября 2004 года N 161/2004-ОЗ "О государственном административно-техническом надзоре на территории Московской области".

Принять в этой части новое решение, которым абзац пятый части 1 статьи 32 закона Московской области от 30 ноября 2004 года N 161/2004-ОЗ "О государственном административно-техническом надзоре на территории Московской области" признать недействующим в той мере, в какой он допускает приравнивание лиц, которым выдаются обязательные для исполнения предписания к субъектам правонарушений.

В остальной части решение Московского областного суда от 1 декабря 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "ФастПласт" - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Калинина Л.А.

Корчашкина Т.Е.