Апелляционное определение Московского городского суда от 24 ноября 2016 г. N 33а-46790/16

Судебная коллегия по административным делам Московского городского суда в составе председательствующего Д.В. Шаповалова, судей А.Н. Пономарёва, В.В. Лукьянченко, при секретаре П.К. Клочкове, рассмотрела в открытом судебном заседании по докладу судьи А.Н. Пономарёва административное дело по апелляционной жалобе администрации городского округа Подольск Московской области на решение Никулинского районного суда г. Москвы от 26 августа 2016 года по административному иску И.В. Цветкова к администрации городского округа Подольск Московской области о признании незаконным отказа в принятии решения о предварительном согласовании предоставления вновь образуемого земельного участка

установила:

И.В. Цветков обратился в суд с указанным выше административным иском к администрации городского округа Подольск Московской области, ссылаясь на то, что оспариваемый ненормативный акт органа местного самоуправления об отказе в предварительном согласовании предоставления вновь образуемого земельного участка нарушает его права на предоставление по договору аренды земельного участка для ведения огородничества.

Решением Никулинского районного суда г. Москвы от 26 августа 2016 года постановлено: признать незаконным отказ администрации городского округа Подольск Московской области в принятии решения о предварительном согласовании предоставления вновь образуемого земельного участка площадью 3 750 кв.м., расположенного по адресу: ***, с видом разрешённого землепользования "для ведения огородничества"; обязать администрацию городского округа Подольск Московской области принять решение о предварительном согласовании предоставления вновь образуемого земельного участка площадью 3 750 кв.м., расположенного по адресу: ***, с видом разрешённого землепользования "для ведения огородничества" в соответствии с ч. 7 ст. 39.15 Земельного кодекса РФ по заявлению И.В. Цветкова от 13 ноября 2015 года.

В апелляционной жалобе администрации городского округа Подольск Московской области ставится вопрос об отмене решения.

В заседании судебной коллегии представитель администрации городского округа Подольск Московской области О.В. Иващенко, по доверенности от 20 сентября 2016 года, доводы апелляционной жалобы поддержала.

И.В. Цветков просил решение суда оставить без изменения с учётом представленных дополнительных объяснений.

Проверив материалы дела, выслушав представителя администрации городского округа Подольск Московской области, И.В. Цветкова, обсудив доводы жалобы, судебная коллегия приходит к выводу о наличии предусмотренных законом оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке и прекращения производства по делу.

В соответствии со ст. 127, ст. 128, ст. 138 КАС РФ вопрос о возможности рассмотрения заявленных требований в порядке административного судопроизводства подлежит разрешению судом уже на стадии принятия административного иска, а затем на стадии подготовки дела к судебному разбирательству в предварительном судебном заседании.

В п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" определены критерии, позволяющие правильно определить, подлежит ли заявленные требования разрешению в порядке административного судопроизводства, в которых, в частности, даны следующие разъяснения.

Исходя из закрепленного частью 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации права на обжалование решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц и в соответствии со статьёй 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ, Кодекс) суды общей юрисдикции, Верховный Суд Российской Федерации (далее также - суды) рассматривают и разрешают подведомственные им дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений (далее - административные дела):

о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций (части 1 и 2 статьи 1 КАС РФ);

связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью реализации государственных и иных публичных полномочий, в том числе административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям (части 1 и 3 статьи 1 КАС РФ).

К административным делам, рассматриваемым по правилам КАС РФ, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.

По смыслу части 4 статьи 1 КАС РФ и части 1 статьи 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ), а также с учётом того, что гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов местного самоуправления (статья 8 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ.

Например, не подлежат рассмотрению по правилам КАС РФ служебные споры, в том числе дела, связанные с доступом и прохождением различных видов государственной службы, муниципальной службы, а также дела, связанные с назначением и выплатой пенсий, реализацией гражданами социальных прав, дела, связанные с предоставлением жилья по договору социального найма, договору найма жилищного фонда социального использования, договору найма специализированного жилищного фонда.

С учётом изложенного, по мнению судебной коллегии по административным делам Московского городского суда, при решении вопроса о том, в каком порядке подлежал рассмотрению ненормативный акт органа власти, следует установить наличие совокупности частных критериев, исключающих рассмотрение дела в порядке административного судопроизводства.

К таким критериям относятся наличие спора о праве по поводу конкретного объекта гражданских прав, перечень которых перечислен в ст. 128 Гражданского кодекса РФ, а также предмета спора, например, права на заключение договора аренды земельного участка. Кроме того, необходимо, чтобы обжалуемый ненормативный акт непосредственно определял возможность приобретения административным истцом объекта гражданских прав либо изменял, прекращал содержание гражданских правоотношений применительно к конкретному предмету спора.

Однако эти требования процессуального закона судом не соблюдены, обстоятельства, имеющие значение по спорному вопросу, не установлены.

Из материалов дела усматривается, что решением администрации городского округа Подольск Московской области от 16 декабря 2015 года И.В. Цветкову отказано в согласовании предоставления земельного участка, площадью 3 750 кв.м., расположенного в *** с видом разрешённого землепользования "для ведения огородничества" на основании ст. 11.9 Земельного кодекса РФ - образование земельного участка приведёт к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ и нарушает рациональное использование земель (л. д. 16). Дополнительно указано, что "ведение огородничества" Правилами землепользования и застройки сельского поселения *** от 7 августа 2012 года N *** определено в качестве вспомогательного вида разрешённого землепользования и в силу подп. 3 п. 1 ст. 37 Градостроительного кодекса РФ может быть использовано только в качестве дополнительного к основному или условно-разрешённому виду использования земельного участка (л. д. 16).

Обращаясь в суд в порядке административного судопроизводства с требованиями о признании названного ненормативного акта незаконным, И.В. Цветков ссылался на то, что решением органа местного самоуправления он окончательно лишён возможности получить на праве аренды конкретный земельный участок для ведения огородничества.

На этом же настаивал И.В. Цветков и в заседании судебной коллегии.

Таким образом, объектом спорных правоотношений, возникших между И.В. Цветковым и администрацией городского округа Подольск Московской области по данному делу, является конкретный земельный участок, а предметом спорных правоотношений право на заключение договора аренды.

Анализ действующего законодательства свидетельствует о том, что отказ администрации городского округа Подольск Московской области в предварительном согласовании предоставления вновь образуемого земельного участка окончательно лишает И.В. Цветкова права на заключение договора аренды конкретного земельного участка.

Так, согласно ст. 39.2 Земельного кодекса РФ предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9 - 11 настоящего Кодекса (далее - уполномоченный орган).

Субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 10 Земельного кодекса РФ).

Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности (п. 2 ст. 11 Земельного кодекса РФ).

Полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области земельных отношений, установленные настоящим Кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 10.1 Земельного кодекса РФ).

Приведённые законоположения регулируют компетенцию органов власти по распоряжению объектами гражданских прав, перечисленных в ст. 128 КАС РФ.

Поскольку целью обращения И.В. Цветкова явилось получение земельного участка по договору аренды для ведения огородничества, подлежат применению положения ст. 39.6 Земельного кодекса РФ, в соответствии с которыми договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления: земельного участка, образованного из земельного участка, предоставленного некоммерческой организации, созданной гражданами, для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства, за исключением земельных участков, отнесённых к имуществу общего пользования, членам данной некоммерческой организации (подп. 7); земельного участка, образованного в результате раздела ограниченного в обороте земельного участка, предоставленного некоммерческой организации, созданной гражданами, для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства или для комплексного освоения территории в целях индивидуального жилищного строительства и отнесённого к имуществу общего пользования, данной некоммерческой организации (подп. 8); земельного участка гражданину для сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных, ведения огородничества или земельного участка, расположенного за границами населённого пункта, гражданину для ведения личного подсобного хозяйства (подп. 19).

Соответственно, предварительное согласование предоставления И.В. Цветкову земельного участка производится в отношении конкретного объекта гражданских прав, в данном случае - земельного участка, площадь и адрес которого указаны в административном иске.

Далее, уполномоченный орган власти решает вопрос о предоставлении земельного участка гражданину в порядке, предусмотренном ст. 39.14 Земельного кодекса РФ.

Упомянутый порядок включает, в частности, принятие органом власти решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка в соответствии со статьёй 39.15 настоящего Кодекса в случае, если земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости" (подп. 3 п. 1 ст. 39.14).

Согласно п. 7 ст. 39.15 Земельного кодекса РФ в срок не более чем тридцать дней со дня поступления заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка уполномоченный орган рассматривает поступившее заявление и проверяет наличие или отсутствие оснований для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка и по результатам этих рассмотрения и проверки принимает решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка или при наличии оснований, указанных в пункте 8 настоящей статьи, решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка и направляет принятое решение заявителю. Решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка должно содержать все основания отказа.

В соответствии с п. 8 названной статьи уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка при наличии хотя бы одного из следующих оснований:

1) схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 11.10 настоящего Кодекса;

2) земельный участок, который предстоит образовать, не может быть предоставлен заявителю по основаниям, указанным в подпунктах 1 - 13, 15 - 19, 22 и 23 статьи 39.16 настоящего Кодекса;

3) земельный участок, границы которого подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости", не может быть предоставлен заявителю по основаниям, указанным в подпунктах 1 - 23 статьи 39.16 настоящего Кодекса.

Подпунктом 14 ст. 39.16 Земельного кодекса РФ определено, что уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов при наличии следующего основания: разрешённое использование земельного участка не соответствует целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка, за исключением случаев размещения линейного объекта в соответствии с утвержденным проектом планировки территории (подп. 14); предоставление земельного участка на заявленном виде прав не допускается.

Таким образом, установленные выше обстоятельства применительно к названным нормам действующего законодательства позволяют сделать вывод, что ненормативный акт администрации городского округа Подольск Московской области, по поводу которого возник спор, уже на стадии предварительного согласования предоставления вновь образуемого земельного участка разрешал спор о праве, а именно то, что конкретный земельный участок И.В. Цветкову по договору аренду для ведения огородничества предоставлен не будет.

На основании изложенного судебная коллегия приходит к выводу, что имеются все необходимые критерии, свидетельствующие о наличии спора о праве, исключающие возможность разрешения спора в порядке административного судопроизводства.

При таком положении в соответствии с п. 1 с. 1 ст. 194, п. 4 ст. 309 КАС РФ решение суда подлежит отмене с прекращением производства по делу.

Поскольку в своём заявлении И.В. Цветков указывал, что в силу закона он освобождён от уплаты государственной пошлины, судебная коллегия при прекращении производства по делу не решает вопрос о возврате государственной пошлины.

Руководствуясь ст. 311, п. 1 с. 1 ст. 194, п. 4 ст. 309, п. 4 ч. 2 ст. 310 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Московского городского суда

определила:

решение Никулинского районного суда г. Москвы от 26 августа 2016 года отменить, производство по делу по административному иску И.В. Цветкова к администрации городского округа Подольск Московской области о признании незаконным отказа в принятии решения о предварительном согласовании предоставления вновь образуемого земельного участка прекратить.

Председательствующий

Судьи