Решение Московского городского суда от 12 октября 2016 г. N 7-12634/16

Судья Московского городского суда Панкова О.В., рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу начальника отдела по делам некоммерческих организаций ГУ Минюста России по г. Москве М.ой М.А. на постановление судьи Хорошевского районного суда г. Москвы от 30 августа 2016 г. по делу об административном правонарушении,

установил:

постановлением судьи Хорошевского районного суда г. Москвы от 30 августа 2016 г. прекращено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 19.34 КоАП РФ, в отношении Фонда содействия защите здоровья и социальной справедливости имени Андрея Рылькова (далее - Фонд, организация), в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

В настоящей жалобе заявитель, выражая несогласие с указанным постановлением, просит о его отмене и направлении дела на новое рассмотрение в Хорошевский районный суд г. Москвы, ссылаясь на то, что в ходе проведения плановой проверки Фонда за период с 01 января 2013 г. по 31 декабря 2015 г. был установлен факт осуществления им деятельности в качестве некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, без подачи заявления о включении в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента. Кроме того, заявитель указывает на необоснованность вывода судьи районного суда о недопустимости доказательств по данному делу об административном правонарушении, ссылаясь на то, что План проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2016 г., послуживший основанием для издания распоряжения о проведении плановой проверки Фонда, был согласован с прокуратурой и своевременно размещен на сайте ГУ Минюста России по г. Москве, а Сводный план проведения плановых проверок юридических лиц на 2016 г., в который также был включен Фонд, размещался на официальном сайте Генеральной прокуратуры. В обоснование приведенного довода заявитель также указывает, что копия распоряжения ГУ Минюста России по г. Москве о проведении плановой документарной проверки и уведомление о проведении проверки были направлены в адрес Фонда, который в случае несогласия с действиями ГУ Минюста России по г. Москве о назначении плановой проверки был вправе оспорить их в суде в соответствии с главой 22 КАС РФ, однако этим правом не воспользовался.

В судебное заседание явилась начальник отдела по делам некоммерческих организаций ГУ Минюста России по г. Москве М.а М.А., которая поддержала доводы жалобы в полном объеме. Дополнительно пояснила, что на момент включения Фонда в План проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2016 г. ГУ Минюста России по г. Москве не располагало сведениями о том, что в период с 05 августа 2013 г. по 30 августа 2013 г. в отношении Фонда уже проводилась плановая проверка, указав, что по техническим причинам сведения о предыдущей проверки Фонда в реестре Министерства отсутствовали.

В судебное заседание явилась представитель Фонда К. А.В., действующая на основании доверенности, которая против удовлетворения жалобы возражала, полагая, что постановление судьи районного суда является законным и обоснованным.

Изучив материалы дела, выслушав объяснения М.ой М.А. и К. А.В., проверив доводы жалобы, нахожу постановление судьи Хорошевского районного суда г. Москвы от 30 августа 2016 г. законным и обоснованным.

Частью 1 ст. 19.34 КоАП РФ установлена административная ответственность за осуществление деятельности некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, не включенной в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента.

Как усматривается из материалов дела, в период с 04 апреля 2016 г. по 31 мая 2016 г. должностными лицами ГУ Минюста России по г. Москве на основании распоряжения начальника ГУ Минюста России по г. Москве Федорова В.В. от 15 апреля 2016 г. N 2629 (л.д. 19-21) в отношении Фонда, зарегистрированного по адресу: г. Москва, ***, д. 17, кв. 82, проведена плановая документарная проверка по контролю за соответствием его уставной деятельности, осуществляемой в период с 01 января 2013 г. по 31 декабря 2015 г., законодательству Российской Федерации.

В ходе проверки выявлено, что в указанном периоде Фонд получал финансирование из нескольких иностранных источников, в том числе из Евразийской сети снижения вреда (Литовская Республика) на сумму *** евро, из Фонда Леви Стросса (США) на сумму *** долларов США и из Фонда Содействия Институту Открытое Общество (Австрийская Республика) на сумму *** долларов США.

Кроме того, организацией осуществлялось систематическое проведение публичных мероприятий с участием представителей государственных органов и органов местного самоуправления, направленных на привлечение внимания со стороны гражданского общества и (или) государственного аппарата к вопросам деятельности органов публичной власти и гражданского общества по вопросам, связанным с контролем за оборотом наркотиков на территории Российской Федерации.

В частности, в проверяемом периоде Фондом реализовывался проект "Усиление отклика негосударственных организаций на растущие потребности женщин, употребляющих наркотики", основными задачами которого являлись: проведение оценки доступа к услугам в области ВИЧ, снижения вреда, наркологического лечения и социальной поддержки для женщин, употребляющих наркотики, по результатам оценки проведения соответствующих адвокационных мероприятий, направленных на улучшение доступа женщин, употребляющих наркотики, к медицинским и социальным услугам, развитие партнерских отношений с другими местными провайдерами, оказание услуг женщинам, употребляющим наркотики, предоставление услуг по кейс-менеджменту и аутрич-работе женщинам, употребляющим наркотики. В рамках данного проекта Фондом проведена акция "Support. Don't punish - Поддержка, а не наказание" в форме пикетирования у здания Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков, информация о котором опубликована на официальном сайте организации.

Отчеты Фонда о реализации названного проекта, результаты проводимых им мероприятий и статьи, посвященные деятельности органов государственной власти в области контроля за оборотом наркотиков на территории Российской Федерации также публиковались на сайте организации.

Таким образом, в ходе проверки установлено, что в период с 01 января 2013 г. по 31 декабря 2015 г. некоммерческая организация "Фонд содействия защите здоровья и социальной справедливости имени Андрея Рылькова", получая финансирование от иностранных источников, принимала участие в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, будучи не включенной в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента.

По результатам проверки 31 мая 2016 г. составлен акт проверки (л.д. 199-209), на основании которого 23 июня 2016 г. заместителем начальника отдела по делам некоммерческих организаций ГУ Минюста России по г. Москве М. А.С. в отношении Фонда оформлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 19.34 КоАП РФ, и дело направлено на рассмотрение в Хорошевский районный суд г. Москвы.

30 августа 2016 г. судья районного суда при рассмотрении дела об административном правонарушении исследовал и оценил все представленные в материалы дела письменные доказательства в их совокупности и взаимосвязи, допросил представителя ГУ Минюста России по г. Москве М. А.С. в качестве свидетеля и руководствуясь положениями КоАП РФ, а также Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ), пришел к выводу об отсутствии оснований для привлечения Фонда к административной ответственности по ч. 1 ст. 19.34 КоАП РФ.

Приходя к такому выводу, судья районного суда исходил из того, что в нарушение требования ч. 2 ст. 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ плановая проверка Фонда, по результатам которой составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 19.34 КоАП РФ, была проведена до истечения трехлетнего срока, прошедшего со дня окончания предыдущей плановой проверки организации, имевшей место в период с 05 августа 2013 г. по 30 августа 2013 г.

При этом судья районного суда принял во внимание имеющийся в материалах дела акт плановой проверки, проведенной в отношении Фонда в 2013 г. (л.д. 258-264), а также показания заместителя начальника отдела по делам некоммерческих организаций ГУ Минюста России по г. Москве М. А.С., допрошенного в качестве свидетеля, который подтвердил, что плановая проверка Фонда, послужившая основанием для возбуждения настоящего дела, была начата до истечения трех лет со дня окончания проведения его предыдущей плановой проверки, поскольку по техническим причинам сведения о последней проверке Фонда не были занесены в реестр Минюста России.

Судья районного суда также учел, что в соответствии с ч. 2 ст. 20 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ допущенное должностными лицами ГУ Минюста России по г. Москве нарушение требования ч. 2 ст. 9 данного закона является грубым нарушением, наличие которого в силу ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ исключает возможность использования результатов проверки в качестве допустимых доказательств по делу об административном правонарушении.

На этом основании производство по делу было прекращено в связи с отсутствием в действиях Фонда состава административного правонарушения.

С таким выводом судьи районного суда следует согласиться в связи со следующим.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируются Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Названным Федеральным законом установлен порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля. При этом закреплено, что при осуществлении отдельных видов государственного контроля, исчерпывающий перечень которых приведен в п. 17 ч. 4 ст. 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ, особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами.

Как следует из содержания указанной нормы, государственный контроль за соответствием деятельности некоммерческих организаций уставным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства Российской Федерации, в этот перечень не входит.

Таким образом, основу правового регулирования деятельности Минюста России по контролю за деятельностью некоммерческих организаций составляет только Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ.

Согласно ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов (ч. 3 ст. 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ).

В соответствии с общим правилом, установленным в ч. 2 ст. 9 названного Федерального закона, плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года.

В виде исключения из этого правила в ч. 9 и ч. 9.3 данной статьи предусмотрено, что при осуществлении отдельных видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования, в социальной сфере, в сфере теплоснабжения, в сфере электроэнергетики, в сфере энергосбережения и повышения энергетической эффективности, а также при осуществлении видов государственного контроля, определяемых с применением риск-ориентированного подхода, может быть установлена иная периодичность проведения плановых проверок.

Перечень таких видов деятельности и видов государственного контроля, а также периодичность плановых проверок при их осуществлении определены постановлениями Правительства РФ от 23 ноября 2009 г. N 944 "Об утверждении перечня видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью" и от 17 августа 2016 г. N 806 "О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации".

Анализ положений вышеупомянутых нормативных правовых актов и основных видов деятельности Фонда, определяемых в соответствии с его Уставом (л.д.26-35) и отраженных в выписке из ЕГРЮЛ (л.д. 46-51), имеющейся в материалах дела, позволяет сделать вывод о том, что установленные в ч. 9 и ч. 9.3 ст. 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. изъятия из общего правила о периодичности проведения плановых проверок в данном случае не могут быть применены.

Следовательно, плановые проверки некоммерческих организаций, проводимые Минюстом России и его территориальными органами в рамках государственного контроля за соответствием деятельности указанных организаций их уставным целям и задачам, могут проводиться не чаще чем один раз в три года.

Аналогичное требование содержится в п. 29 Административного регламента исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по осуществлению контроля за соответствием деятельности некоммерческих организаций уставным целям и задачам, филиалов и представительств международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций заявленным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства Российской Федерации, утвержденного приказом Минюста России от 30 декабря 2011 г. N 456, в котором также закреплено, что основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение трех лет со дня: государственной регистрации некоммерческой организации или дня окончания проведения ее последней плановой проверки.

Вместе с тем, как следует из материалов дела, при проведении плановой документарной проверки Фонда в 2016 г. указанные требования законодательства не были соблюдены - проведение проверки было включено в ежегодный План проведения плановых проверок на 2016 г. до истечения срока, установленного в ч. 2 ст. 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ и п. 29 Административного регламента.

До истечения этого срока, а именно - 15 апреля 2016 г. начальником ГУ Минюста России по г. Москве вынесено распоряжение о проведении в отношении Фонда плановой документарной проверки на основании ежегодного Плана проведения проверок на 2016 год, утвержденного приказом ГУ Минюста России по г. Москве от 30 октября 2015 г., при этом срок проведения проверки в этом распоряжении определен с 04 мая 2016 г. по 31 мая 2016 г. (до истечения трех лет со дня окончания проведения последней плановой проверки Фонда), тогда как на 15 апреля 2016 г. не имелось оснований для вынесения такого распоряжения и назначения проверки.

Таким образом, проведение проверки было включено в ежегодный план, распоряжение о ее проведении вынесено и проведение проверки назначено до истечения срока, указанного в ч. 2 ст. 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ и п. 29 Административного регламента, то есть при отсутствии предусмотренных законом оснований и с нарушением периодичности проведения проверок.

При этом то обстоятельство, что в период с 05 августа 2013 г. по 30 августа 2013 г. ГУ Минюста России по г. Москве проводилась плановая проверка Фонда за период до 31 декабря 2012 г., тогда как предметом проверки, проведенной в период с 04 мая 2016 г. до 31 мая 2016 г., являлся иной период - с 01 января 2013 г. по 31 декабря 2015 г., на что заявитель ссылался при рассмотрении настоящей жалобы, не свидетельствует о том, что требования ч. 2 ст. 9 вышеназванного закона государственным органом были выполнены, поскольку установленная в данной статье и в п. 29 Административного регламента периодичность проведения плановых проверок не ставится в зависимость от того, какой именно период является предметом предстоящей проверки и совпадает ли он с периодом, который проверялся в рамках предыдущей проверки. В частности, ни Федеральный закон от 26 декабря 2008 г., ни какой-либо иной нормативный правовой акт не предусматривают возможности проведения плановой проверки до истечения трех лет со дня окончания проведения последней плановой проверки даже в том случае, когда заявленный к проверке период не проверялся при проведении предыдущей проверки.

В соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 20 Федерального закона от 26 декабря 2016 г. N 294-ФЗ к грубым нарушениям относится нарушение требований, предусмотренных частями 2, 3 (в части отсутствия оснований проведения плановой проверки) статьи 9 данного Федерального закона.

В силу ч. 1 ст. 20 Федерального закона от 26 декабря 2016 г. N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных данным Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Не допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, в том числе результатов проверки, проведенной в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, если указанные доказательства получены с нарушением закона (ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ).

Выяснив и оценив обстоятельства, связанные с назначением и проведением плановой документарной проверки Фонда в 2016 г., применительно к положениям ст. 20 Федерального закона от 26 декабря 2016 г. N 294-ФЗ и ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ, судья районного суда обоснованно признал доказательства, полученные в рамках данной проверки, не отвечающими критерию допустимости, в связи с чем правомерно прекратил производство по делу об административном правонарушении в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

Изложенный подход соответствует принципу единства судебной практики (см., например, постановление Верховного Суда РФ от 11 января 2016 г. N 16-АД15-9).

Указание в жалобе на то, что копия распоряжения ГУ Минюста России по г. Москве о проведении плановой документарной проверки и Уведомление о проведении проверки были направлены в адрес Фонда, который в случае несогласия с действиями ГУ Минюста России по г. Москве о назначении плановой проверки был вправе оспорить их в суде в соответствии с главой 22 КАС РФ, однако этим правом не воспользовался, на законность и обоснованность судебного постановления не влияет, так как само по себе распоряжение о проведении проверки, равно как и иные документы, полученные при ее проведении, являются доказательствами по делу об административном правонарушении, которые подлежат оценке при рассмотрении дела об административном правонарушении судьей, наряду с другими доказательствами, независимо от того, являлись ли они объектом непосредственного судебного контроля, осуществляемого в рамках самостоятельного вида судопроизводства.

Вместе с тем следует иметь в виду, что установленные в ходе производства по данному делу обстоятельства, связанные с недопустимостью доказательств, полученных в ходе проведения плановой проверки Фонда, проведенной в период с 04 апреля 2016 г. по 31 мая 2016 г., не лишают административный орган права назначить и провести новую проверку, в том числе внеплановую, по основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ, и в случае выявления по результатам ее проведения признаков состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.34 КоАП РФ, - составить новый протокол об административном правонарушении.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 30.6-30.8 КоАП РФ,

решил:

постановление судьи Хорошевского районного суда г. Москвы от 30 августа 2016 г., которым прекращено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 19.34 КоАП РФ, в отношении Фонда содействия защите здоровья и социальной справедливости имени Андрея Рылькова, оставить без изменения, жалобу начальника отдела по делам некоммерческих организаций ГУ Минюста России по г. Москве М.ой М.А. - без удовлетворения.

Судья Московского городского суда О.В. Панкова