Апелляционное определение СК по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 14 ноября 2016 г. по делу N 33а-23670/2016

Судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда в составе:

председательствующего Ивановой Ю.В.

судей Ильичёвой Е.В., Чуфистова И.В.

при секретаре Г.К.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании 14 ноября 2016 года административное дело N2а-1456/16 по апелляционной жалобе М.М.И. на решение Дзержинского районного суда Санкт-Петербурга от 20 апреля 2016 года по административному исковому заявлению к Управлению Федеральной миграционной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области об оспаривании решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию.

Заслушав доклад судьи Ивановой Ю.В., выслушав объяснения представителя административного истца адвоката Г.О.В., действующего на основании доверенности от 27 января 2016 года сроком на 15 лет и ордера А1551391 от 14 ноября 2016 года, представителя административного ответчика К.Е.И., действующей на основании доверенности от 15 сентября 2016 года сроком до 31 декабря 2016 года, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

М.М.И. обратилась в Дзержинский районный суд Санкт-Петербурга с административным исковым заявлением к Управлению Федеральной миграционной службы России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области о признании незаконным решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию до 28 ноября 2018 года.

В обоснование требований М.М.И. указала, что решением УФМС России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области 3 ноября 2015 года принято решение о неразрешении ей въезда на территорию Российской Федерации до 28 ноября 2018 года, которое является незаконным, так как была привлечена к административной ответственности всего один раз.

Решением Дзержинского районного суда Санкт-Петербурга от 20 апреля 2016 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе М.М.И. просит решение отменить. В обоснование доводов апелляционной жалобы указала, что суд неправильно определилобстоятельства и не рассмотрел ходатайство административного истца об исключении из числа недопустимого доказательства- постановления N706/15 от 13 октября 2015 года, в соответствии с которым административный истец была подвергнута административному наказанию в виде предупреждения за одно и то же административное правонарушение (неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних), однако, в соответствии с частью 2 статьи 3.4. КоАП РФ предупреждение устанавливается за впервые совершенные административные правонарушения, что означает, что административный истец не могла быть подвергнута административному наказанию в виде предупреждения два раза подряд, так как это не предусмотрено в силу части 1 статьи 1.6 КоАП РФ. Отсутствие или наличие обжалования постановления N706/15 от 13 октября 2015 года вынесенного несудебным органом не могло быть препятствием для исследования данного доказательства.

В заседание апелляционной инстанции административный истец не явилась, о времени и месте судебного разбирательства извещена надлежащим образом, просит дело рассматривать в её отсутствие.

Согласно статьям 150 (часть 2), 226 (часть 6), 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации неявка лица, участвующего в деле, извещённого о времени и месте рассмотрения дела, и не представившего доказательства уважительности своей неявки, не является препятствием к разбирательству дела в суде апелляционной инстанции.

Неявка в судебное заседание административного истца не препятствует рассмотрению дела, и судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в её отсутствие.

Выслушав представителя административного истца, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя административного ответчика, возражавшего против доводов апелляционной жалобы, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на апелляционную жалобу, судебная коллегия находит жалобу подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 46 (частями 1 и 2) Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что М.М.И., 16 октября 1973 года рождения, гражданка Республики Таджикистан, имеет вид на жительство в Российской Федерации с 23 апреля 2013 года, ИГ серия 82 N0622428 сроком действия до 29 апреля 2018 года.

3 ноября 2015 года УФМС России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области принято решение о закрытии М.М.И. въезда в Российскую Федерацию сроком на 3 года до 28 октября 2018 года и оформлении представления о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в связи с привлечением к административной ответственности два раза в течение года.

Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, а также отношения с их участием определяет и регулирует Федеральный закон от 25 июля 2002 года N115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".

Согласно статье 4 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

В соответствии с подпунктом 4 статьи 26 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства может быть не разрешен в случае, если иностранный гражданин или лицо без гражданства неоднократно (два и более раза) в течение трех лет привлекались к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации, - в течение трех лет со дня вступления в силу последнего постановления о привлечении к административной ответственности.

По смыслу указанной нормы права, установление запрета на въезд в Российскую Федерацию может быть произведен при установлении фактов неоднократного привлечения к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации, независимо от состава административного правонарушения.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции пришел к выводу, что М.М.И. дважды в течение года привлекалась к административной ответственности, при вынесении оспариваемого решения сотрудниками УФМС службы России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области были учтены все существенные обстоятельства, имеющие значение для принятия решения, принятое решение не нарушает право заявителя на невмешательство в сферу личной и семейной жизни, указанное решение принято при соблюдении должного баланса личных и публичного интересов.

Судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда считает, что с выводом суда первой инстанции об отсутствии оснований для отмены оспариваемого решения УФМС России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области нельзя согласиться в связи со следующим.

Так, Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав при администрации Приморского района Санкт-Петербурга 13 октября 2015 года в 13 часов 40 минут рассмотрела два административных материала и вынесла два постановления N705/15 и N706/15 о привлечении М.М.И. к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 5.35 КоАП РФ (ненадлежащее исполнение родительских обязанностей), ей назначено административное наказание в виде предупреждения.

Постановление N705/15 вынесено на основании протокола об административном правонарушении АП N008319/1168 от 8 сентября 2015 года, в соответствии с которым М.М.И. совершила 8 сентября 2015 года в 11 часов административное правонарушение, выразившееся в том, что у несовершеннолетнего сына Р.А.Р., 15 августа 2001 года рождения, истек срок регистрации на территории Российской Федерации 19 декабря 2014 года, однако, регистрация не продлена.

Постановление N706/15 вынесено на основании протокола об административном правонарушении АП N011323/1270 от 1 октября 2015 года, в соответствии с которым М.М.И. 1 октября 2015 года в 19 часов 20 минут совершила административное правонарушение, выразившееся в том, что М.М.И. подала заявление в розыск сына 7 сентября 2015 года, в то время как тот ушел из дома 6 сентября 2015 года.

Поскольку постановления N705/15 и N706/15 об административных правонарушениях вынесены в один день и в одно время -13 октября 2015 года в 13 часов 40 минут, то административному ответчику не может быть вменен признак неоднократности совершения административных правонарушений в течение года.

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому, кто законно находится на территории Российской Федерации, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (статья 27, часть 1). При этом данные права в силу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Согласно статье 62 (часть 3) Конституции Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Иными словами, правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства определяется как общим, так и специальным законодательством.

Между тем, исходя из общих принципов права, установление ответственности за нарушение порядка пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации и, соответственно, конкретной санкции, ограничивающей конституционные права граждан, должно отвечать требованиям справедливости, соразмерности конституционно закрепленным целям (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации), а также отвечать характеру совершенного деяния. Данный вывод корреспондирует международно-правовым предписаниям, согласно которым каждый человек при осуществлении своих прав и свобод должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом, необходимы для обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других лиц, для охраны государственной (национальной) безопасности, территориальной целостности, публичного (общественного) порядка, предотвращения преступления, защиты здоровья или нравственности населения (добрых нравов), удовлетворения справедливых требований морали и общего благосостояния в демократическом обществе и совместимы с другими правами, признанными нормами международного права (пункт 2 статьи 29 Всеобщей декларации прав человека, пункт 3 статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, пункт 2 статьи 10 и пункт 2 статьи 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также пункт 3 статьи 2 Протокола N 4 к ней).

Оценивая нарушение тех или иных правил пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации как противоправное деяние, и, следовательно, требующее применения мер государственного принуждения, в том числе в виде высылки за пределы Российской Федерации или неразрешении въезда в Российскую Федерацию, уполномоченные органы исполнительной власти и суды обязаны соблюдать вытекающие из Конституции Российской Федерации требования справедливости и соразмерности, которые, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают дифференциацию публично-правовой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания.

При этом, данные права в силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Указанное право государства является одним из основных признаков суверенитета Российской Федерации. Данные положения в полной мере соответствуют нормам международного права, согласно которым каждый человек при осуществлении своих прав и свобод должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом, необходимы для обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других лиц, для охраны государственной (национальной) безопасности, территориальной целостности, публичного (общественного) порядка, предотвращения преступления, защиты здоровья или нравственности населения (добрых нравов), удовлетворения справедливых требований морали и общего благосостояния в демократическом обществе и совместимы с другими правами, признанными нормами международного права (статья 29 Всеобщей декларации прав человека, пункт 3 статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, пункт 2 статьи 10 и пункт 2 статьи 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также пункт 3 статьи 2 Протокола N 4 к ней).

В пунктах 5,8 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 июня 2013 года N 21 "О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и Протоколов к ней" указано, что как следует из положений Конвенции и Протоколов к ней в толковании Европейского Суда, под ограничением прав и свобод человека (вмешательством в права и свободы человека) понимаются любые решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, а также иных лиц, вследствие принятия или осуществления (неосуществления) которых в отношении лица, заявляющего о предполагаемом нарушении его прав и свобод, созданы препятствия для реализации его прав и свобод. При этом в силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, положений Конвенции и Протоколов к ней любое ограничение прав и свобод человека должно быть основано на федеральном законе; преследовать социально значимую, законную цель (например, обеспечение общественной безопасности, защиту морали, нравственности, прав и законных интересов других лиц); являться необходимым в демократическом обществе (пропорциональным преследуемой социально значимой, законной цели). Несоблюдение одного из этих критериев ограничения представляет собой нарушение прав и свобод человека, которые подлежат судебной защите в установленном законом порядке. Судам при рассмотрении дел всегда следует обосновывать необходимость ограничения прав и свобод человека исходя из установленных фактических обстоятельств. Обратить внимание судов на то, что ограничение прав и свобод человека допускается лишь в том случае, если имеются относимые и достаточные основания для такого ограничения, а также если соблюдается баланс между законными интересами лица, права и свободы которого ограничиваются, и законными интересами иных лиц, государства, общества.

В силу положений статьи 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни. Не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

Учитывая, что подпункт 4 статьи 26 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" не предусматривает безусловный запрет на въезд в Российскую Федерацию гражданину или лицу без гражданства в случае неоднократного (два и более раза) привлечения этих лиц к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации, а лишь предусматривает возможность для такого запрета, суд первой инстанции, не ограничиваясь установлением лишь формальных оснований применения закона, должен исследовать и оценивать реальные обстоятельства, чтобы признать соответствующие решения в отношении иностранного гражданина необходимыми и соразмерными. В противном случае это может привести к избыточному ограничению прав и свобод иностранных граждан.

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 02 марта 2006 года N 55-О "По жалобе гражданина Грузии Тодуа Кахабера на нарушение его конституционных прав пунктом 7 статьи 7 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" разъяснено, что, оценивая нарушение тех или иных правил пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации как противоправное деяние, а именно как административный проступок, и, следовательно, требующее применения мер государственного принуждения, в том числе в виде высылки за пределы Российской Федерации, отказа в выдаче разрешения на временное пребывание или аннулирования ранее выданного разрешения, уполномоченные органы исполнительной власти и суды обязаны соблюдать вытекающие из Конституции Российской Федерации требования справедливости и соразмерности, которые, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают дифференциацию публично-правовой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания.

Как следует из материалов дела, правонарушения М.М.И. допущены в области семейного законодательства.

Принимая решение о неразрешении М.М.И. въезда в Российскую Федерацию, УФМС по Санкт-Петербургу и Ленинградской области не были приняты во внимание также такие факты как проживание на территории Российской Федерации несовершеннолетнего сына М.М.И., оставшегося без попечения родителей, и находящегося в розыске.

Кроме того, на момент рассмотрения дела судом первой инстанции, Конституционным Судом Российской Федерации принято постановление от 17 февраля 2016 года N 5-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 8 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", частей 1 и 3 статьи 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и подпункта 2 части первой статьи 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в связи с жалобой гражданина Республики Молдова М. Цуркана", согласно которому суды, рассматривая дела, связанные с нарушением иностранными гражданами режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, должны учитывать обстоятельства, касающиеся длительности проживания иностранного гражданина в Российской Федерации, его семейное положение, отношение к уплате российских налогов, наличие дохода и обеспеченность жильем на территории Российской Федерации, род деятельности и профессию, законопослушное поведение, обращение о приеме в российское гражданство. Уполномоченные органы обязаны избегать формального подхода при рассмотрении вопросов, касающихся в том числе и неразрешения въезда в Российскую Федерацию.

Принимая во внимание приведенные выше положения Конвенции о защите прав человека и основных свобод, позицию Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам проверки конституционности отдельных положений Федеральных законов "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации и учитывая установленные по делу обстоятельства судебная коллегия приходит к выводу о том, что принятыми вышеназванным УФМС в отношении М.М.И. решением о неразрешении въезда в Российскую Федерацию созданы препятствия для реализации прав и свобод М.М.И., в связи с чем имелись основания для удовлетворения её требований о признании незаконным и отмене оспариваемого решения УФМС России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области.

Суд первой инстанции не учел вышеизложенное, а потому состоявшееся по делу решение, как не соответствующее части 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не может быть признано законным и подлежит отмене с вынесением по делу нового решения об удовлетворении требований М.М.И.

Руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Дзержинского районного суда Санкт-Петербурга от 20 апреля 2016 года отменить.

Принять по делу новое решение.

Признать незаконным решение Управления Федеральной миграционной службы России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области от 3 ноября 2015 года о неразрешении въезда в Российскую Федерацию М.М.И. до 28 ноября 2018 года.

Внести в Центральный банк данных по учету иностранных граждан сведения об отмене решения Управления Федеральной миграционной службы России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области от 3 ноября 2015 года о неразрешении въезда в Российскую Федерацию М.М.И. до 28 ноября 2018 года.

Председательствующий:

Судьи: