Апелляционное определение СК по административным делам Оренбургского областного суда от 22 декабря 2016 г. по делу N 33а-10169/2016

Судебная коллегия по административным делам Оренбургского областного суда в составе:

председательствующего судьи Селютиной И.Ф.,

судей Федотовой Л.Б., Кудряшова В.К.

при секретаре Гатченко О.О.

с участием прокурора Стиплина И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Северный район" Оренбургской области и апелляционную жалобу Головкина С.Н. на решение Бугурусланского районного суда Оренбургской области от 29 сентября 2016 года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора Северного района Оренбургской области к администрации муниципального образования "Северный район" Оренбургской области о признании незаконным бездействия и обязании принять необходимые меры.

Заслушав доклад судьи Кудряшова В.К., судебная коллегия

установила:

Прокурор Северного района Оренбургской области обратился в суд с административным иском к администрации МО "Северный район" Оренбургской области, указывая на то, что в результате прокурорской проверки по исполнению земельного законодательства установлено, что администрацией МО "Северный район" (дата) заключен договор аренды земельного участка сельскохозяйственного назначения N с Головкиным С.Н.

По условиям данного договора арендатор Головкин С.Н. принимает в аренду земельный участок из состава земель сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером N, расположенный по адресу: (адрес), центральная часть кадастрового квартала N, для сельскохозяйственного использования, общей площадью *** кв.м. (п. ***).

Пунктами *** и *** данного договора установлено, что арендодатель имеет право требовать досрочного расторжения договора при использовании земельного участка не по целевому назначению, а также при использовании способами, приводящими к его порче, на возмещение убытков, причиненных ухудшением качества участка и экологической обстановки в результате хозяйственной деятельности арендатора.

Арендатор в силу положений п. *** договора обязан выполнять в полном объеме все условия договора, использовать участок в соответствии с целевым назначением, не допускать действий, приводящих к ухудшению экологической обстановки на арендуемом земельном участке.

При прекращении договора арендатор обязан вернуть арендодателю участок в надлежащем состоянии (п. *** договора аренды).

В ходе прокурорской проверки установлено, что в нарушение условий договора и федерального законодательства земельный участок с кадастровым номером N использовался арендатором Головкиным С.Н. не по целевому назначению, в период с 2013 по 2015 год он осуществлял добычу грунта и песка. Плодородный слой земли в результате хозяйственной деятельности нарушен. Сельским хозяйством Головкин С.Н. на данном участке не занимался. Администрацией Северного района меры к Головкину С.Н. с целью приведения участка в пригодное для использования состояние не принимались.

(дата) по инициативе Головкина С.Н. договор аренды земельного участка от (дата) расторгнут. Земельный участок до настоящего времени в пригодное для использования состояние не приведен, что подтверждается материалами прокурорской проверки.

На основании изложенного, ссылаясь на положения Федерального закона от 24 июля 2002 года N101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", Федерального закона от 10 января 2002 года N7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федерального закона от 17 января 1992 года "О прокуратуре Российской Федерации", административный истец просил суд: признать незаконным бездействие администрации МО "Северный район" Оренбургской области, выразившееся в непринятии мер к Головкину С.Н. по приведению земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: (адрес) центральная часть кадастрового квартала N, для сельскохозяйственного использования общей площадью *** кв.м. в надлежащее состояние, пригодное для сельскохозяйственного использования; обязать администрацию МО "Северный район" Оренбургской области принять меры к Головкину С.Н. по приведению указанного земельного участка в надлежащее состояние, пригодное для сельскохозяйственного использования.

Решением Бугурусланского районного суда Оренбургской области от 29 сентября 2016 года административный иск прокурора Северного района Оренбургской области к администрации муниципального образования "Северный район" Оренбургской области удовлетворен.

Суд признал незаконным, нарушающим законные интересы неопределенного круга лиц, бездействие администрации муниципального образования "Северный район" Оренбургской области, выразившееся в непринятии мер к Головкину С.Н. с целью устранения последствий ухудшения качества земельного участка сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером N, расположенного по адресу: (адрес), центральная часть кадастрового квартала N, связанного с нецелевым использованием данного земельного участка; обязал администрацию муниципального образования "Северный район" Оренбургской области принять меры к Головкину С.Н. с целью устранения допущенных им нарушений в результате нецелевого использования земельного участка с кадастровым номером N; обязал администрацию муниципального образования "Северный район" Оренбургской области сообщить об исполнении данного решения суда в Бугурусланский районный суд Оренбургской области и прокурору Северного района Оренбургской области в течение *** со дня вступления решения суда в законную силу.

С таким решением не согласились администрация муниципального образования Северный район Оренбургской области и Головкин С.Н., подав апелляционные жалобы, в которых просят решение суда отменить и принять новое решение.

В письменных возражениях прокурор Северного района Оренбургской области полагает решение Бугурусланского районного суда Оренбургской области от 29 сентября 2016 года законным и обоснованным, апелляционные жалобы администрации МО Северный район и Головкина С.Н. необоснованными и неподлежащими удовлетворению.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель администрации муниципального образования Северный район Безбородов Ю.В. апелляционную жалобу поддержал, просил решение суда отменить.

Головкин С.Н. и представитель ООО "Мегаресурс" Синицын П.В. также просили решение отменить, отказать в удовлетворении заявленных исковых требований.

Прокурор отдела Оренбургской областной прокуратуры Стиплин И.В., полагая решение суда законным и обоснованным, просил в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Другие лица, участвующие в рассмотрении дела, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, были извещены надлежащим образом.

Судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Заслушав судью-докладчика, пояснения лиц, участвовавших в судебном заседании, проверив доводы апелляционных жалоб и материалы дела, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного, судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

В соответствии со статьями 1 и 22 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями на осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением действующих на ее территории законов.

Реализуя эти полномочия, прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации своем определении от 24 февраля 2005 года N 84-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Моторичевой И.И. на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (п. 2 ст. 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре органы должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего в добровольном порядке.

Согласно части 1 статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности (часть 2 статьи 11 ЗК РФ).

Согласно частям 1, 5 и 6 статьи 13 ЗК РФ охрана земель представляет собой деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса.

Лица, деятельность которых привела к ухудшению качества земель (в том числе в результате их загрязнения, нарушения почвенного слоя), обязаны обеспечить их рекультивацию. Рекультивация земель представляет собой мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почв, восстановления плодородного слоя почвы, создания защитных лесных насаждений.

Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны, в том числе использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту (статья 42 ЗК РФ)

В соответствии с пунктом 1 статьи 77 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ) юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством.

Вред окружающей среде, причиненный юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды (пункт 3 статьи 77 Федерального закона N 7-ФЗ).

Согласно пункту 4 части 2 статьи 60 ЗК РФ действия, нарушающие права на землю граждан и юридических лиц или создающие угрозу их нарушения, могут быть пресечены путем восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения.

В силу пункта 2 статьи 62 ЗК РФ на основании решения суда лицо, виновное в нарушении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, может быть принуждено к исполнению обязанности в натуре (восстановлению плодородия почв, восстановлению земельных участков в прежних границах, возведению снесенных зданий, строений, сооружений или сносу незаконно возведенных зданий, строений, сооружений, восстановлению межевых и информационных знаков, устранению других земельных правонарушений и исполнению возникших обязательств).

Судом установлено, что (дата) между администрацией МО "Северный район" Оренбургской области и Головкиным С.Н. заключен договор аренды N, согласно которого Головкину С.Н. передан в аренду для сельскохозяйственного использования земельный участок с кадастровым номером N, площадью *** кв.м, расположенный по адресу: (адрес), центральная часть кадастрового квартала N, из земель сельскохозяйственного назначения.

По условиям договора аренды N от (дата) арендатор Головкин С.Н. обязан использовать земельный участок в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием (п. ***), не допускать действий, приводящих к ухудшению экологической обстановки на арендуемом земельном участке и прилегающих к нему территориях, а также выполнять работы по благоустройству территории (п. ***).

В соответствии с п. *** указанного договора арендодатель имеет право на возмещение убытков, причиненных ухудшением качества участка и экологической обстановки в результате хозяйственной деятельности арендатора.

Как следует из материалов дела, (дата) отделом государственного земельного надзора Управления Россельхознадзора по Оренбургской области принято постановление о назначении административного наказания, в соответствии с которым ИП Головкин С.Н. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного *** КоАП Российской Федерации и ему назначено наказание в виде штрафа в размере *** рублей.

(дата) заместителем главного государственного инспектора Северного района по использованию и охране земель начальника Бугурусланского отдела Управления Росреестра по Оренбургской области вынесено постановление о назначении административного наказания, согласно которому ИП Головкин С.Н. признан виновным в совершении административного правонарушения, выразившегося в использовании земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием, и ему назначено административное наказание в виде штрафа в размере *** рублей.

Согласно справке от (дата), составленной Абдулинским межрайонным отделом управления Россельхознадзора по Оренбургской области по поручению прокурора Северного района Оренбургской области, установлено, что Головкин С.Н. использует земельный участок с кадастровым номером N не по целевому назначению. На данном участке в 2013 - 2015 годах осуществлялась добыча грунта. Плодородный слой земельного участка в результате хозяйственной деятельности нарушен. При производстве работ был снят верхний плодородный слой почвы вместе с минеральным грунтом, в результате чего произошло перемешивание плодородного слоя с минеральным грунтом.

Удовлетворяя заявленные требования прокурора Северного района Оренбургской области, суд первой инстанции пришел к выводу о бездействии со стороны администрации муниципального образования "Северный район" Оренбургской области, выразившееся в непринятии мер к Головкину С.Н., поскольку факт ухудшения Головкиным С.Н. качества предоставленного ему в аренду земельного участка сельскохозяйственного назначения установлен в 2013 году, а письмо о необходимости проведения рекультивации, ему как арендатору, направлено администрацией лишь в 2015 года.

Судебная коллегия не соглашается с выводами суда и полагает, что решение об удовлетворении административного иска прокурора Северного района Оренбургской области к администрации муниципального образования "Северный район" Оренбургской области о признании незаконным бездействия и обязании принять необходимые меры подлежит отмене ввиду следующего.

Из содержания пункта 1 части 2 статьи 227 КАС РФ следует, что решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными возможно при установлении судом совокупности таких условий, как несоответствие этих действий, решений нормативным правовым актам и нарушение ими прав, свобод и законных интересов административного истца.

Согласно части 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (часть 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации).

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросами местного значения являются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Согласно пункту 3 статьи 72 ЗК РФ органы местного самоуправления муниципального района осуществляют муниципальный земельный контроль в отношении расположенных на межселенной территории муниципального района объектов земельных отношений, а также в отношении объектов земельных отношений, расположенных в границах входящих в состав этого района сельских поселений, за исключением случаев, если в соответствии с законом субъекта Российской Федерации данные полномочия закреплены за органами местного самоуправления указанных сельских поселений.

В случае выявления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, в акте проверки указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения. Должностные лица органов местного самоуправления направляют копию указанного акта в орган государственного земельного надзора (пункт 5 статьи 72 ЗК РФ).

Между тем требования прокурора признать незаконным бездействие администрации МО "Северный район" Оренбургской области, выразившееся в непринятии мер к Головкину С.Н. по приведению земельного участка в надлежащее состояние, пригодное для сельскохозяйственного использования, обязать администрацию МО "Северный район" Оренбургской области принять меры к Головкину С.Н. по приведению указанного земельного участка в надлежащее состояние, пригодное для сельскохозяйственного использования, носят абстрактный характер, не содержат указание конкретных действий, установленных правовыми актами, которые должен совершить орган местного самоуправления по отношению к Головкину С.Н. по приведению указанного земельного участка в надлежащее состояние.

Как следует из материалов дела, (дата) между администрацией муниципального образования "Северный район" Оренбургской области и Головкиным С.Н. заключено соглашение о расторжении договора аренды земельного участка от (дата) N.

(дата) администрацией МО Северный район Оренбургской области в адрес Головкина С.Н. направлено письмо, в котором администрация просит провести рекультивацию на ранее арендуемом земельном участке и письменно сообщить о результатах выполнения.

(дата) в своем заявлении, адресованном администрации МО Северный район Оренбургской области, Головкин С.Н. сообщил, что территория вышеуказанного земельного участка в настоящее время является лицензионным участком ООО "Мегаресурс" на праве геологического отвода, которое проводит работы по подсчету общераспространенных полезных ископаемых и работы, связанные с изменением рельефа местности в настоящее время проводить невозможно.

Как следует из объяснения лиц, участвующих в рассмотрении дела, и представленных документов, администрация Северного района контролирует процесс использования земельного участка, который Министерством природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области предоставлен ООО "Мегаресурс" для геологического изучения с целью поиска и оценки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, при том, что между Головкиным С.Н. и ООО "Мегаресурс" достигнуто соглашение о совместном проведении мероприятий по рекультивации.

Кроме того действующее законодательство не определяет сроки, в течении которых орган местного самоуправления должен принять меры в отношении бездействия арендатора по устранению нарушений земельного участка в результате нецелевого использования земельного участка.

Решение суда по административному делу об удовлетворении иска должно основываться на требованиях закона и обеспечивать восстановление нарушенных прав и свобод, законных интересов граждан и законных интересов организаций в сфере административных и публичных правоотношений. Если иск не отвечает указанным критериям, он не может быть удовлетворен судом.

Принимая во внимание вышеизложенное, судебная коллегия полагает, что оснований для удовлетворения иска прокурора о признании бездействия администрации муниципального образования Северный район не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Бугурусланского районного суда Оренбургской области от 29 сентября 2016 года отменить, принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления прокурора Северного района Оренбургской области к администрации муниципального образования "Северный район" Оренбургской области о признании незаконным бездействия и обязании принять необходимые меры отказать.

Председательствующий:

Судьи: