Апелляционное определение СК по административным делам Омского областного суда от 28 декабря 2016 г. по делу N 33а-12399/2016

Судебная коллегия по административным делам Омского областного суда в составе

председательствующего Латышенко Н.Ф.,

судей областного суда Усовой Е.И., Шукеновой М.А.

при секретаре М.

рассмотрела в судебном заседании 28 декабря 2016 года дело по апелляционной жалобе Министерства строительства и жилищно-коммунального комплекса Омской области на решение Центрального районного суда г. Омска от 27 октября 2016 года, которым постановлено:

"Обязать Администрацию Калачинского муниципального района Омской области, Министерство строительства и жилищно-коммунального комплекса Омской области ликвидировать несанкционированную свалку, находящуюся на земельном участке, расположенном в границах Воскресенского сельского поселения Калачинского муниципального района Омской области на расстоянии " ... " метров к северу от населенного пункта " ... ", площадью " ... " кв.м. до 01 ноября 2017 года".

Заслушав доклад судьи областного суда Шукеновой М.А., судебная коллегия

установила:

Управление Росприроднадзора по Омской области обратилось в суд с административным иском к Администрации Калачинского муниципального района Омской области, Министерству строительства и жилищно-коммунального комплекса Омской области о возложении обязанности.

В обоснование указало, что в ходе проведения рейдового осмотра Управлением Росприроднадзора по Омской области земельного участка на расстоянии " ... " метров к северу от населенного пункта " ... " " ... " обнаружена свалка отходов, общей площадью " ... " кв.м.

Объект размещения отходов, соответствующий требованиям СанПиН 2.1.7.1038-01 на данном участке отсутствует.

Просило суд обязать Администрацию Калачинского муниципального района Омской области, Министерство строительства и жилищно-коммунального комплекса Омской области ликвидировать несанкционированную свалку, находящуюся на земельном участке, расположенном в границах Воскресенского сельского поселения Калачинского муниципального района Омской области на расстоянии " ... " метров к северу от населенного пункта " ... ", площадью " ... " кв.м.

В ходе рассмотрения спора административный истец требования уточнил, дополнительно просил суд признать незаконным бездействия ответчиков, выразившееся в непроведении ликвидации указанной выше свалки.

В отзывах на иск представители Министерства строительства и жилищно-коммунального комплекса Омской области, Администрации Калачинского муниципального района Омской области полагали заявленные требования не подлежащими удовлетворению.

Судом постановленоизложенное выше решение.

В апелляционной жалобе Министерства строительства и жилищно-коммунального комплекса Омской области просит решение суда отменить, принять новое. Обращает внимание на то, что решением на Министерство возложена обязанность не организовать деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов, а непосредственно ликвидировать несанкционированное размещение твердых бытовых отходов, что не соответствует требованиям законодательства. Считает, поскольку собственник отходов, образующих несанкционированные свалки на территории Калачинского муниципального района Омской области не установлен, то отходы являются собственностью указанного муниципального образования и в этом случае Администрация в соответствии с установленным законодательством бременем содержания территории как орган местного самоуправления обязана принять меры по ликвидации несанкционированных свалок. В связи с тем, что государственная собственность на указанный участок не разграничена, полномочие по распоряжению таким земельным участком принадлежит органу местного самоуправления. Кроме того, полномочия по организации строительства объектов, используемых для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов относятся к полномочиям органов местного самоуправления. Отмечает, что в письме Администрации Калачинского муниципального района Омской области от 31.05.2016 года было сообщено, в соответствии с Территориальной схемой обращения с отходами на территории г. Калачинска планируется строительство межмуниципального центра обращения с отходами, кроме того, на территории Воскресенского сельского поселения планируется организация сбора твердых коммунальных отходов в контейнеры и бункеры с дальнейшим вывозом отходов в межмуниципальный центр обращения с отходами в г. Калачинске. Считает, что не сможет исполнить решение суда, поскольку мероприятие по ликвидации мест несанкционированного размещения твердых бытовых отходов не соответствует полномочиям Министерства.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав явившихся лиц, судебная коллегия не усматривает оснований для отмены решения суда.

Из материалов дела следует, что 31.05.2016 года согласно приказу N " ... " от 19.05.2016 года государственным инспектором в области охраны окружающей среды Омской области Министерства природных ресурсов и экологии Омской области Садриевым Д.З. произведено натурное обследование " ... " на территории " ... " (л.д. " ... ").

В ходе проведения обследования было установлено, что на земельном участке с кадастровым номером " ... ", расположенного в границах Воскресенского сельского поселения Калачинского муниципального района Омской области, на расстоянии " ... " метров к северу от населенного пункта " ... ", непосредственно на почве, осуществляется несанкционированное размещение твердых коммунальных (бытовых) отходов, общей площадью около " ... " кв.м. (полиэтиленовые пакеты, бумажные отходы, преобладают твердые коммунальные отходы, зафиксировано горение отходов в западной части свалки)

Об указанных нарушениях составлен соответствующий акт N " ... " от " ... " (л.д. " ... ") с приложением фототаблиц (л.д. " ... ").

Таким образом, в ходе судебного разбирательства установлено, что по результатам проведенной проверки установлен очаг несанкционированного размещения твердых коммунальных (бытовых) отходов.

Разрешая спор, и возлагая на Администрацию Калачинскогор муниципального района Омской области и Министерство строительства и жилищно-коммунального комплекса Омской области обязанность ликвидировать несанкционированное размещение твердых коммунальных отходов с земельного участка, суд исходил из того, что в силу установленного правого регулирования обязанным лицом является не только орган местного самоуправления, но и орган государственной власти субъекта Российской Федерации, с чем судебная коллегия соглашается.

До 01.01.2016 года п. 18 ч. 1 ст. 14, п. 14 ч.1 ст. 15 ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального района относились организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов.

С принятием Федерального закона от 29.12.2014 N 458-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" законодательное регулирование в указанной сфере претерпело существенные изменения.

В соответствии с п.п. 7.2 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (введен Федеральным законом от 29.12.2014 N 458-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов.

Согласно абз. 16 ст. 6 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" (в ред. Федерального закона от 29.12.2014 N 458-ФЗ) регламентировано, что к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами относятся организация деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов.

Как предусмотрено п. 14 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п. 2 ст. 7 Федерального закона "Об охране окружающей среды", п. 2 ст. 8 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" (в ред. Федерального закона от 29.12.2014 N 458-ФЗ) к вопросам местного значения муниципального района относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих муниципальных районов.

Таким образом, решение вопросов организации деятельности и участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов предопределяет необходимость реализации государственными органами субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления ряда задач публично-властного характера по налаживанию устойчивой и согласованно функционирующей системы мер, призванных обеспечивать в целях предотвращения загрязнения территории муниципальных образований своевременное и бесперебойное оказание услуг по приему и перемещению коммунальных и промышленных отходов, а также позволяющих производить их утилизацию и переработку.

Это означает, что на муниципальные районы возложена не вся полнота бремени несения затрат по очистке территории муниципального образования от загрязнения коммунальными и промышленными отходами, необходимо учитывать компетенцию субъекта Российской Федерации, которой он наделен в этой области. Закрепление за муниципальными образованиями в качестве вопроса местного значения участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих муниципальных районов, не может толковаться как законодательное включение в их собственную компетенцию государственных полномочий.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих постановлениях по смыслу взаимосвязанных положений статьей 42 и 58 Конституции Российской Федерации в их истолковании Конституционным Судом Российской Федерации, конституционная обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам имеет всеобщий характер и, будучи частью обеспечительного механизма реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду и других экологических прав, распространяется как на граждан, так и на юридические лица, что с необходимостью предполагает их ответственность за состояние экологии; поскольку эксплуатация природных ресурсов, их вовлечение в хозяйственный оборот наносят ущерб окружающей среде, издержки на осуществление государством мероприятий по ее восстановлению в условиях рыночной экономики должны покрываться прежде всего за счет субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую природную среду; сама же публичная власть, также несущая конституционную ответственность за сохранение природы и окружающей среды, обязана принимать меры, направленные на сдерживание загрязнения окружающей среды, предупреждение и минимизацию экологических рисков (постановления от 14.05.2009 N 8-П, от 05.03.2013 N 5-П, от 13.10.2015 N 26-П).

В соответствии со ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" охрана окружающей среды - деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

Федеральный закон "Об охране окружающей среды" рассматривает хранение, захоронение отходов производства и потребления (размещение отходов) как проявление негативного воздействия на окружающую среду (п. 1 ст. 16) и предусматривает, что такие отходы подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации (ст. 51).

Положениями статей 3,5-7 вышеуказанного Закона закрепляется принцип ответственности как органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, так и органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях при осуществлении возложенных на них данным и иными федеральными законами полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.

Поскольку экологическая функция является общей для всех уровней публичной власти в Российской Федерации, законодатель и предусмотрел взаимодействие органов государственной власти субъектов Федерации с органами местного самоуправления в пределах закрепленных за ними полномочий, в частности для выявления и своевременного устранения несанкционированного складирования коммунальных и промышленных отходов, причиняющего вред окружающей среде и служащего фактором негативного воздействия на здоровье человека.

По смыслу приведенных норм закона, с учетом нового правового регулирования, положения действующего законодательства направлены на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду. Следует отметить, что ликвидация несанкционированных свалок является одним из спектра приоритетных направлений государственной политики, направленного на охрану окружающей среды и благополучия человека, что реализует тем самым полномочия Российской Федерации по установлению порядка минимизации и полного исключения негативного воздействия природопользователей на окружающую среду.

Учитывая, что с 01.01.2016 года изменилось правовое регулирование в области обращения с отходами производства и потребления, охраны окружающей среды ссылки в апелляционной жалобе представителя Министерства строительства и жилищного-коммунального комплекса Омской области на Схему территориального планирования Калачинского муниципального района Омской области, утв. Решением Совета Калачинского муниципального района Омской области от 18.04.2013 года N " ... "-РС, равно как и пояснительной записки к Генеральному плану Воскресенского сельского поселения, утв. Решением Совета Воскресенского сельского поселения Калачинского муниципального района Омской области от 28.10.2014 года N " ... ", как основание всей полноты ответственности органа местного самоуправления по ликвидации несанкционированного складирования коммунальных отходов, состоятельными не признаются. Также подлежат отклонению и ссылки на письмо администрации Калачинского муниципального района Омской области от " ... " N " ... ".

К полномочиям исполнительного органа государственной власти Омской области, уполномоченного в сфере строительства, архитектуры и жилищно-коммунального комплекса, в сфере обращения с отходами относится организация деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов (статья 6 Закона Омской области от 27.12. 2006 года N 842-ОЗ "Об отходах производства и потребления в Омской области").

В соответствии с пунктом 10.3 положения о Министерстве строительства и жилищного-коммунального комплекса Омской области, утвержденного Указом Губернатора Омской области от 30.03.2004 года N 72, указанное министерство организует деятельность по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов.

Соответственно, содержание данной компетенции у субъекта Российской федерации - решение вопросов организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов, у муниципальных районов - участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов, предполагает не только задачу органов государственной власти, помимо нормативного, технического регулирования, методического обеспечения, реализации необходимых разрешительных, контрольных действий, но и непосредственное решение задачи по ликвидации несанкционированного размещения твердых бытовых отходов, в том числе и предоставлением материально-финансовых ресурсов.

Применительно к изложенному доводы апелляционной жалобы, сводящиеся по существу к утверждению о том, что Министерство строительства и жилищного-коммунального комплекса Омской области является ненадлежащим ответчиком по делу, судебной коллегией отклонены.

То обстоятельство, что в настоящее время региональный оператор по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территории Омской области не определен во всяком случае не предопределяет всю полноту ответственности органа местного самоуправления по ликвидации несанкционированного размещения твердых бытовых отходов.

Ссылка представителя Министерства строительства и жилищного-коммунального комплекса Омской области о том, что министерство в силу действующего законодательства не может исполнять обязанности регионального оператора, во внимание не принимаются, поскольку судебным решением такая обязанность не возложена. Доводы об обратном безосновательны.

Доводы апелляционной жалобы о переходном периоде со ссылкой на п. 7 ст. 23 Федерального закона от 29.12.2014 N 458 - ФЗ, согласно которому до наделения юридического лица статусом регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации регулирование деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 года N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса", а также на п. 2 ч.1 ст. 5 Федерального закона от 30 декабря 2004 года N 210-ФЗ, согласно которому представительные органы муниципальных образований утверждают инвестиционные программы организаций коммунального комплекса по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов, используемых для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов, учтены быть не могут, поскольку приведенные нормативные предписания имеют иную сферу регулирования.

Доводы о том, что государственной программой Омской области "Охрана окружающей среды Омской области", утвержденной постановлением Правительства Омской области от 15.10.2013 года N 255-п, предусмотрены мероприятия по софинансированию расходов органов местного самоуправления Омской области по организации сбора, транспортирования и захоронения твердых коммунальных посредством предоставления межбюджетных трансфертов, соответственно, сбор (в том числе раздельный сбор), транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание и захоронение твердых коммунальных отходов является полномочиями органов местного самоуправления, несостоятельны, поскольку финансирование предусмотрено только на 2017 год и для ликвидации пяти мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов (приложение N 6).

В силу вышеприведенного нормативного регулирования ликвидация несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов является обоюдной обязанностью органов государственной власти субъекта Федерации и органа местного самоуправления, направленной на охрану окружающей среды, и не предопределяет всю полному ответственности по ликвидации несанкционированной свалки на орган местного самоуправления.

Таким образом доводы жалобы в части неустановления собственника отходов, образующих несанкционированные свалки на территории Калачинского муниципального района Омской области, отсутствия разграничения государственной собственности на участок, занятый несанкционированной свалкой, и прочее во внимание не принимаются.

Следует отметить, что полномочия каждого ответчика в области организации деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территории Омской области, которые распределены в отношении каждого из них, определены федеральным законом, и именно бездействие ответчиков по организации его исполнения и послужило основанием к вынесению оспариваемого решения.

Судебная коллегия отмечает, что ликвидация несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов является обоюдной обязанностью органов государственной власти субъекта Федерации и органа местного самоуправления, направленной на охрану окружающей среды, направленной на непосредственное решение задачи по ликвидации несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, в том числе и предоставлением материально-финансовых ресурсов.

Другие доводы апелляционной жалобы сводятся к иному толкованию примененного судом первой инстанции закона и направлена на переоценку доказательств.

Таким образом, по мнению суда судебной коллегии, при принятии обжалуемого судебного постановления судом не допущены нарушения норм материального и процессуального права, надлежащим образом исследованы имеющиеся в деле доказательства, оснований для его отмены не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Центрального районного суда г. Омска от 27 октября 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи