Апелляционное определение СК по административным делам Приморского краевого суда от 22 декабря 2016 г. по делу N 33а-12304/2016

Судебная коллегия по административным делам Приморского краевого суда в составе:

председательствующего Украинцевой С.Н.

судей Римского Я.А. и Судницыной С.П.

при секретаре Сылко Н.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Открытого акционерного общества "Российский железные дороги" о признании незаконным и отмене предписания Дальневосточного территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по железнодорожному транспорту от ДД.ММ.ГГГГ N по апелляционной жалобе административного истца на решение Фрунзенского районного суда города Владивостока от 8 сентября 2016 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Украинцевой С.Н., выслушав объяснения представителя ОАО "РЖД" Шлапак Е.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Дальневосточного территориального отдела Островидовой И.Б., судебная коллегия

установила:

ОАО "РЖД" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным предписания N от ДД.ММ.ГГГГ Дальневосточного территориального отдела Управления федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по железнодорожному транспорту, которым на общество возложена обязанность в срок до ДД.ММ.ГГГГ провести мероприятия по снижению уровня шума, исходящего от железнодорожного транспорта, проходящего по железнодорожным путям в районе "адрес" и проинформировать надзорный орган о выполнении предписания в указанный срок. Административный истец считает предписание незаконным, поскольку выездная внеплановая проверка проведена с нарушением требований пунктов 1.8, 1.9 Методических рекомендаций МУК 4.3.2194-07 "Контроль уровня шума на территории жилой застройки, в жилых и общественных зданиях и помещениях", не учитывались другие источники шума, помимо подвижного состава железнодорожного транспорта. Измерения уровня шума являются недостоверными, так как на момент проведения измерений скорость ветра составляла 6 м/с, выводы о превышении уровня общей вибрации в зале жилого дома при прохождении состава сделаны без поправки на 10дБ, поэтому не соответствуют действительности, не учтено, что дом построен в санитарно-защитной зоне железной дороги. Представитель административного истца просит оспариваемое предписание признать незаконным и отменить, взыскать с административного ответчика расходы по оплате государственной пошлины в размере 2 000 руб.

В судебном заседании представитель ОАО "РЖД" поддержала административное исковое заявление в полном объеме.

Представитель Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по железнодорожному транспорту полагала заявленные требования необоснованными, пояснила, что внеплановая выездная проверка проведена с соблюдением требований МУК 4.3.2194-70 для измерения уровня шума и вибрации, измерения уровня шума и вибрации проводились за вычетом фонового шума, при надлежащих погодных условиях и с использованием поверенного прибора для проведения замеров уровня шума. Просила в удовлетворении административного иска отказать.

Судом вынесено указанное решение, с которым не согласился административный истец, в апелляционной жалобе представитель ОАО "РЖД" ставит вопрос об отмене решения суда как незаконного.

Рассмотрев административное дело в соответствии с частью 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия считает решение подлежащим отмене в связи с неправильным применением судом норм материального и процессуального права.

В соответствии с частью 2 статьи 50 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" при выявлении нарушения санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должностные лица, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, имеют право давать гражданам и юридическим лицам предписания, обязательные для исполнения ими в установленные сроки об устранении выявленных нарушений санитарно-эпидемиологических требований.

Право выдать предписание юридическому лицу, об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами предусмотрено статьей 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 05.12.2016) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Сроки и последовательность административных процедур и административных действий, осуществляемых должностными лицами Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее - Роспотребнадзор) при осуществлении государственного контроля за выполнением требований санитарного законодательства, устанавливаются Административным регламентом исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров", утвержденным Приказом Роспотребнадзора от 16.07.2012 N 764.

Из материалов дела следует, что в связи с поступлением письменного обращения Войдиловой М.А., проживающей по адресу: "адрес", на основании распоряжения заместителя начальника Дальневосточного территориального отдела Управления Роспотребнадзора по железнодорожному транспорту от ДД.ММ.ГГГГ N проведена внеплановая проверка в отношении ОАО "РЖД" на предмет соблюдения обществом требований санитарно-эпидемиологических правил и норм на территории, прилегающей к жилому дому N и по адресу заявителя.

В ходе проверки по результатам замеров уровней шума установлено, что на прилегающей к дому территории и в жилом доме заявителя установлено превышение гигиенических нормативов уровня шума соответственно при прохождении электропоезда "Аэроэкспресс" на 17 дБА и 27 дБА, при прохождении грузового состава на 23 дБА и 33 дБА; установлено превышение уровня вибрации в жилом доме заявителя при прохождении грузового состава 79 дБ при норме 72 дБ.

Согласно акту проверки N от ДД.ММ.ГГГГ исследования проведены филиалом ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии по железнодорожному транспорту" в г. Владивостоке и зафиксированы в протоколе измерений уровней шума от ДД.ММ.ГГГГ N, результатах измерений уровней шума, протоколе измерений уровня вибрации от ДД.ММ.ГГГГ N, лабораторных исследованиях.

В материалах дела имеется экспертное заключение по оценке результатов испытаний, утвержденное главным врачом филиала ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии по железнодорожному транспорту" от ДД.ММ.ГГГГ.

По результатам проверки Дальневосточным территориальным отделом Управления Роспотребнадзора по железнодорожному транспорту в адрес ОАО "РЖД" вынесено предписание от ДД.ММ.ГГГГ N, в соответствии с которым на ОАО "РЖД" возложена обязанность в срок до ДД.ММ.ГГГГ провести мероприятия по снижению уровня шума, исходящего от железнодорожного транспорта, проходящего по железнодорожным путям в районе "адрес".

Суд первой инстанции, отказывая истцу в удовлетворении административного иска, пришел к выводу о том, что оспариваемое предписание Дальневосточного территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по железнодорожному транспорту соответствует требованиям закона, основано на измерениях, проведенных с соблюдением Методических указаний МУК 4.3.2194-07, утвержденных 5 апреля 2007 года Федеральной службой в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Главным государственным врачом Российской Федерации.

Между тем выводы суда сделаны без выяснения обстоятельств, имеющих значение для дела, при неправильном применении норм материального права, что свидетельствует о незаконности принятого решения.

Порядок контроля уровней шума на территории жилой застройки, в жилых и общественных зданиях для оценки их соответствия требованиям гигиенических нормативов устанавливается методическими указаниями "Контроль уровня шума на территории жилой застройки, в жилых и общественных зданиях и помещениях. Методические указания. МУК 4.3.2194-07" (утв. Роспотребнадзором 05.04.2007).

В силу пункта 1.8. названных рекомендаций оценка уровня шума на соответствие гигиеническим нормативам проводится с учетом всех источников шума, оказывающих воздействие на помещение или территорию. При этом применяются требования, учитывающие особенности оценки шума отдельных источников, установленные настоящими методическими указаниями.

Для оценки вклада отдельных источников шума в общую акустическую обстановку необходимо проводить измерения уровня звука (звукового давления), последовательно включая или исключая отдельные источники шума. Такого рода измерения позволяют предоставить заинтересованным лицам дополнительную информацию для проведения мероприятий по снижению уровня шума или оценки качества этих мероприятий (п. 1.9).

Не соглашаясь с предписанием, истец ссылался на то, что рядом с домом заявителя находится грунтовая дорога, коммунально-складские и производственные предприятия ООО "Невский хладокомбинат", однако наличие иных источников шума не учитывалось при проведении проверки, эти обстоятельства не получили оценки в оспариваемом предписании, и не были предметом исследования в судебном заседании.

Между тем в пункте 3.2. содержится примерный перечень источников шума на территории жилой застройки, который включает: различные предприятия; транспорт автомобильный, рельсовый, воздушный и др.; звукоусилительные устройства, в том числе рекламные; ремонтные и строительные работы, которые должны отражаться в протоколе измерений.

Отсутствие измерений с учетом всех источников шума и оценки, либо указанием на уровень их влияния не позволяют получить полную информацию для проведения мероприятий по снижению уровня шума или оценки качества этих мероприятий (п. 1.9), что влечет принятие неисполнимого предписания.

Представитель государственного органа в судебном заседании и письменных возражениях поясняла, что железнодорожный транспорт является основным источником шума, поэтому измерения проводились путем исключения основного источника ж/д транспорта из фонового шума, а также ссылалась на то, что фоновый шум нельзя исключить из замеров. Однако такие доводы не могут преодолеть и подменить требование пункта 1.8 рекомендаций.

Методы измерения шума, как на селитебной территории, так и в помещениях жилых и общественных зданий закреплены ГОСТом 23337-2014 "Методы измерения шума на селитебной территории и в помещениях жилых и общественных зданий", они также предписывают разграничивать источники шума, исключать акустические помехи, и вносить в протоколы сведения о них (п. 7.5).

При таких обстоятельствах нельзя согласиться с выводом суда первой инстанции о соответствии предписания требованиям МУК 4.3.2194-07.

В силу пункта 70 Административного регламента, административная процедура проведения проверки деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, включает следующие административные действия: 1) рассмотрение документов лиц, подлежащих проверке; 2) обследование используемых лицами, подлежащими проверке, территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанным лицом грузов, производимых и реализуемых им товаров, результатов выполняемых ими работ, оказываемых услуг; 3) отбор образцов (проб) продукции, объектов окружающей среды и производственной среды, проведение их исследований, испытаний; 4) проведение экспертиз и (или) расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований с фактами причинения вреда.

Во исполнение требований пункта 52 "Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров" надзорный орган проводил обязательные измерения уровня шума и вибрации по основанию возникновение угрозы причинения вреда здоровью граждан, проживающих в указанном доме.

В этом случае по смыслу пункта 53 Административного регламента в связи с получением Роспотребнадзором (его территориальным органом) сведений (информации) о причинении вреда жизни, здоровью граждан, окружающей среде производится обязательная оценка измерений, оформленных протоколом с привлечением экспертов, (п. 54), с целью проведения экспертиз и (или) расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований с фактами причинения вреда (п. 55).

Выявление причинной связи между действиями ОАО "РЖД" и превышением уровня шума и вибрации позволит учитывать все обстоятельства, влияющие на состояние окружающей среды, прилегающей к территории жилого дома заявителя, в том числе соблюдение градостроительных норм при возведении жилых домов в границах зоны транспортной инфраструктуры, установленных органами местного самоуправления при территориальном планировании, а также при реализации полномочий, закрепленных статьей 16 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

При проведении оцениваемой проверки наличие причинной связи между деятельностью юридического лица и превышением уровня шума и вибрации в районе жилого дома заявителя не устанавливалось, однако превышение предельных показателей уровня шума на селитебной территории может являться следствием несоблюдения строительных норм и правил, что также влияет на правовые основания выдачи предписания.

Суд не учел, что установление вины юридического лица в нарушении санитарных норм имеет существенное значение при выдаче предписания, поскольку оно содержит властное волеизъявление государственного органа, является обязательным для выполнения в установленный срок и в случае неисполнения влечет наступление административной ответственности.

В этой связи предписание уполномоченного органа должно быть исполнимым и в нем должен содержаться перечень сведений, перечисленных в пункте 70 Административного регламента, в том числе требования, предписываемые к выполнению в целях устранения нарушения обязательных требований, и срок их исполнения (пп.5 п.70).

Констатирование в предписании фактов превышения уровня измерений шума и вибрации, по отношению к предельно допустимым нормативам, и формулировка требования к ОАО "РЖД" провести мероприятия по снижению уровня шума, исходящего от железнодорожного транспорта, проходящего по железнодорожным путям в районе "адрес" создает неясность порядка и способа исполнения, а также делает неисполнимым выданное предписание.

Неисполнимое предписание не достигает цели деятельности государственного санитарно-эпидемиологического надзора в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в целях охраны здоровья населения и среды обитания, что является основанием для признания предписания незаконным.

Установив по результатам рассмотрения дела, что оспариваемое предписание не соответствует требованиям законодательства, регулирующего порядок проведения надзорных мероприятий органами санитарно-эпидемиологического надзора, и отменяя решение суда первой инстанции, судебная коллегия в силу пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства РФ, считает необходимым принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска ОАО "РЖД".

Руководствуясь статьями 307-310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Фрунзенского районного суда города Владивостока от 8 сентября 2016 года отменить, принять по делу новое решение.

Административное исковое заявление Открытого акционерного общества "Российские железные дороги" удовлетворить.

Признать незаконным предписание N 145 от 23 мая 2016 года Дальневосточного территориального отдела Управления федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по железнодорожному транспорту.

Председательствующий

Судьи