Решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 13 декабря 2016 г. по делу N 3а-59/2016

Верховный суд Республики Саха (Якутия) в составе:

судьи Дмитриевой Л.А.

при секретаре Романовой Е.П.

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Якутске

административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Закона Республики Саха (Якутия) от 13 июля 2006 369-З N 753-III "О размере и порядке выплаты денежных средств на детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и находящихся под опекой (попечительством) и в приемных семьях, и о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по осуществлению выплаты денежных средств"

установил:

13 июля 2006 года постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) З N 754-III принят Закон Республики Саха (Якутия) от от 13 июля 2006 369-З N 753-III "О размере и порядке выплаты денежных средств на детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и находящихся под опекой (попечительством) и в приемных семьях, и о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по осуществлению выплаты денежных средств" (далее - Закон РС (Я)), опубликованный в печатном издании "Якутия", N 147, 15.08.2006.

Заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Закона Республики Саха (Якутия) от 13 июля 2006 369-З N 753-III "О размере и порядке выплаты денежных средств на детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и находящихся под опекой (попечительством) и в приемных семьях, и о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по осуществлению выплаты денежных средств" ( в редакции Закона РС (Я) от 14 марта 2016 г.).

В обоснование заявления указано, что часть 1 статьи 3 Закона РС (Я), регулируя вопросы предоставления ежемесячной денежной выплаты и выплаты денежных средств на детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и находящихся под опекой (попечительством), не предусматривает в качестве основания для назначения соответствующих выплат такие случаи, как:

установлением судом факта утраты лицом попечения родителей,

отказ родителей взять своих детей из образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги;

единственный родитель или оба родителя неизвестны;

иные случаи признания детей оставшимися без попечения родителей в установленном законом порядке.

По мнению прокурора, вышеприведенные правовые положения регионального законодательства, противоречат части 1 статьи 121 Семейного кодекса Российской Федерации, абзацу 3 статьи 1 Федерального закона от 21.12.1996 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", статье 2, статье 4, статье 17.3 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", так как необоснованно сужают круг лиц, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки по сравнению с условиями для предоставления таких мер, установленных на федеральном уровне.

В судебном заседании прокурор Захарова Н.А. требования поддержала в полном объеме с учетом ранее представленного письменного уточнения от 07 декабря 2016 г.

Просит административное исковое заявление удовлетворить, признать противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не подлежащей применению часть 1 статьи 3 Закона РС (Я) в части отсутствия таких случаев назначения пособий на детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и находящихся под опекой (попечительством), как: установление судом факта утраты лицом попечения родителей; отказ родителей взять своих детей из образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги; единственный родитель или оба родителя неизвестны; иные случаи признания детей оставшимися без попечения родителей в установленном законом порядке.

Суду при этом пояснила, что частичное воспроизведение норм федерального закона в региональном нормативном правовом акте, принятом по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, влечет противоречие данного акта законодательству большей юридической силы, поскольку устанавливает иное правовое регулирование.

Представитель административного ответчика Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Оконешников В.Ю., действующий на основании доверенности от 15.04.2016 года, в судебном заседании с требованиями прокурора не согласился, считает административное исковое заявление об оспаривании названного нормативного правового акта необоснованным.

Суду пояснил, что отсутствующие в части 1 статьи 3 Закона РС (Я) правовые категории полностью охватываются понятием "дети, оставшиеся без попечения родителей", установленным федеральным законодательством.

Считает, что оспариваемые законоположения регионального законодательства не противоречат приведенным в административном исковом заявлении прокурора федеральным правовым нормам, которые регулируют семейные правоотношения в целом, и не относятся к вопросам социального обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и находящихся под опекой (попечительством).

Просит в удовлетворении требований отказать в полном объеме.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу об удовлетворении требований прокурора по следующим основаниям.

13 июля 2006 года постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) З N 754-III принят Закон Республики Саха (Якутия) от от 13 июля 2006 г. 369-З N 753-III "О размере и порядке выплаты денежных средств на детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и находящихся под опекой (попечительством) и в приемных семьях, и о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по осуществлению выплаты денежных средств", опубликованный в печатном издании "Якутия", N 147, 15.08.2006.

В соответствии с пунктами "е" и "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы воспитания, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В силу части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Согласно подпункту 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) относится решение вопросов социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях).

Общие принципы, содержание и меры социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, урегулированы Федеральным законом от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", что следует из преамбулы названного законодательного акта, и опровергает доводы административного ответчика о том, что приведенные в административном исковом заявлении правовые нормы федерального законодательства регулируют семейные правоотношения в целом, и не относятся к вопросам социального обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и находящихся под опекой (попечительством).

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 21 декабря 1996 г.N 159-ФЗ законодательство Российской Федерации о дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, состоит из соответствующих статей Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

По правилам статьи 5 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ расходы на реализацию мер по обеспечению дополнительных гарантий по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.

Как следует из содержания статьи 1 названного выше Федерального закона, законодатель выделил группы лиц, имеющих право на дополнительные меры социальной защиты, предоставляемые государством, к одной из которых отнесены дети, оставшиеся без попечения родителей - лица в возрасте до 18 лет, которые остались без попечения единственного родителя или обоих родителей в связи с лишением их родительских прав, ограничением их в родительских правах, признанием родителей безвестно отсутствующими, недееспособными (ограниченно дееспособными), объявлением их умершими, установлением судом факта утраты лицом попечения родителей, отбыванием родителями наказания в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, нахождением в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, уклонением родителей от воспитания своих детей или от защиты их прав и интересов, отказом родителей взять своих детей из образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, а также в случае, если единственный родитель или оба родителя неизвестны, в иных случаях признания детей оставшимися без попечения родителей в установленном законом порядке.

Часть 2 статьи 3 Федерального закона от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" указывает на приоритет Семейного кодекса Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы семейного права, при регулировании особенностей установления, осуществления и прекращения опеки и попечительства над несовершеннолетними гражданами.

Согласно части 3 статьи 148 Семейного кодекса Российской Федерации дети, находящиеся под опекой или попечительством, имеют право на содержание, денежные средства на которое выплачиваются ежемесячно в порядке и в размере, которые установлены законами субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, если опекуны или попечители назначаются по заявлениям родителей в порядке, определенном частью 1 статьи 13 Федерального закона "Об опеке и попечительстве".

Таким образом, федеральный законодатель предусматривает равные права на получение дополнительных гарантий по социальной поддержке в отношении детей, оставшихся без попечения родителей, которые могут быть наделены соответствующим статусом в силу различных обстоятельств, перечисленных в приведенных законоположениях.

Между тем, из содержания части 1 статьи 3 Закона РС(Я) усматривается, что назначение ежемесячной денежной выплаты и выплата денежных средств производятся на детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и находящихся под опекой (попечительством), родители которых не в состоянии лично осуществлять их воспитание в связи с:

1) лишением или ограничением их родительских прав;

2) признанием их в установленном порядке безвестно отсутствующими или недееспособными, ограниченно дееспособными или объявлением их в установленном порядке умершими;

3) заболеванием, препятствующим выполнению ими родительских обязанностей (включенным в Перечень заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить ребенка, принять его под опеку (попечительство), взять в приемную семью, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 1 мая 1996 года N 542);

4) отбыванием ими наказания в исправительных учреждениях или содержанием их под стражей в период следствия;

5) розыском их органами внутренних дел в связи с уклонением от уплаты алиментов, отсутствием сведений об их месте нахождения (оформленном в установленном порядке);

6) недостижением возраста 16 лет.

Системный анализ вышеприведенных положений действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что часть 1 статьи 3 Закона РС (Я) в противоречие федеральному законодательству не содержит указания на предоставление соответствующих мер социальной поддержки детям, оставшимся без попечения родителей, которые могут быть признаны таковыми и в силу установления судом факта утраты лицом попечения родителей; отказа родителей взять своих детей из образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги; в случае, если единственный родитель или оба родителя неизвестны; в иных случаях признания детей оставшимися без попечения родителей в установленном законом порядке.

Такая редакция оспариваемых правовых норм субъекта Российской Федерации, по сути, умаляет установленные на федеральном уровне гарантии названных лиц, что недопустимо в отношении предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Включая региональное законодательство в систему законодательства Российской Федерации о дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (статья 3 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ), федеральный законодатель предоставляет органам государственной власти субъекта Российской Федерации право на принятие нормативных правовых актов по установлению дополнительных видов социальной поддержки для данной категории лиц. Однако, при этом сохраняется необходимость соблюдения при установлении такой социальной поддержки соответствия правовых понятий, определяющих категории нуждающихся, тем понятиям, которые предусмотрены федеральным законодательством, иное означало бы неопределенность в отношении круга лиц, подлежащих социальной защите.

Поскольку содержащееся в оспариваемых положениях Закона РС (Я) понятие детей, оставшихся без попечения родителей, вызывает неоднозначное толкование по вопросу определения лиц, нуждающихся в социальной поддержке по сравнению с вышеприведенными положениями федерального законодательства, суд не может согласиться с доводами административного ответчика о соответствии региональных норм федеральным законоположениям.

Частичное воспроизведение норм федерального закона в нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации в данном случае влечет его противоречие законодательству большей юридической силы, поскольку устанавливает иное правовое регулирование при том, что содержащиеся в федеральном законодательстве понятия в отношении детей, оставшихся без попечения родителей, являются самостоятельными правовыми положениями, определяют разные категории лиц, нуждающихся в социальной поддержке.

Следовательно, требования прокурора об оспаривании части 1 статьи 3 Закона РС (Я) правомерны и подлежат удовлетворению.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В соответствии с пунктом 28 Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводу о необходимости признания акта или его части недействующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения.

Из материалов дела следует, что оспариваемый нормативный акт до вынесения решения суда применялся и на его основании реализовывались права граждан и организаций, в связи с чем подлежит признанию недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Оценивая вышеисследованные обстоятельства дела в их совокупности, суд приходит к выводу об удовлетворении требований административного истца, и признании названных оспариваемых положений нормативного правового акта недействующими.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 179-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

требования заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Закона Республики Саха (Якутия) от 13 июля 2006 369-З N 753-III "О размере и порядке выплаты денежных средств на детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и находящихся под опекой (попечительством) и в приемных семьях, и о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по осуществлению выплаты денежных средств" удовлетворить.

Признать противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не подлежащей применению со дня вступления решения суда в законную силу часть 1 статьи 3 Закона Республики Саха (Якутия) от 13 июля 2006 369-З N 753-III "О размере и порядке выплаты денежных средств на детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и находящихся под опекой (попечительством) и в приемных семьях, и о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по осуществлению выплаты денежных средств" в части отсутствия в перечне оснований назначения пособий детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, и находящихся под опекой (попечительством) таких случаев, как: установление судом факта утраты лицом попечения родителей; отказ родителей взять своих детей из образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги; в случае, если единственный родитель или оба родителя неизвестны; в иных случаях признания детей оставшимися без попечения родителей в установленном законом порядке.

Решение суда в течение одного месяца после вступления в законную силу в соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подлежит опубликованию Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) в тех же средствах массовой информации, в которых был опубликован указанный нормативный правовой акт.

Решение может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Верховный суд РС (Я) в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Л.А.Дмитриева

Решение изготовлено в окончательной форме 19.12.2016 г.