Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 20 февраля 2017 г. по делу N 33а-728/2017

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) в составе председательствующего судьи Ноевой В.В., судей Оконешниковой М.М., Скакуна А.И.,

при секретаре Афанасьевой А.А.,

с участием прокурора Республики Саха (Якутия) Минеевой Э.В., прокурора г. Якутска Ларионова Э.Н., представителей ответчика Алексеевой Е.Г. и Масловой Я.Я.,

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе представителя административного ответчика на решение Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 29 декабря 2016 года, по административному иску прокурора г. Якутска в интересах неопределенного круга лиц к Окружной администрации г. Якутска о признании незаконными и недействующими пункта Положения о порядке предоставления субсидий из местного бюджета, пунктов паспорта муниципальной подпрограммы, которым

постановлено:

Признать недействующими: - абзац 3 раздела 1 и пункт 3.17 Положения о порядке предоставления субсидий из местного бюджета в рамках реализации подпрограммы "Обеспечение жильем работников бюджетной сферы г. Якутска на 2013-2017 годы", утвержденного постановлением Окружной администрации г. Якутска от 24.12.2015 года N 331п;

-абзац 4 пункта 7 Паспорта (раздела 1) муниципальной подпрограммы "Обеспечение жильем работников бюджетной сферы г. Якутска на 2013-2017 годы", утвержденной постановлением Окружной администрации г. Якутска от 28.09.2012 года N 180п;

- абзац 4 раздела 5 муниципальной подпрограммы "Обеспечение жильем работников бюджетной сферы г. Якутска на 2013-2017 годы", утвержденной постановлением Окружной администрации г. Якутска от 28.09.2012 года N 180п.

Опубликовать решение суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления.

Заслушав доклад судьи Скакуна А.И., заключение прокурора, полагавшего решение подлежащим оставлению без изменения, лиц участвующих в деле, проверив материалы дела, судебная коллегия

установила:

Прокурор г. Якутска в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным иском к Окружной администрации о признании недействующими пункта Положения о порядке предоставления субсидий из местного бюджета в рамках реализации подпрограммы "Обеспечение жильем работников бюджетной сферы г. Якутска на 2013-2017 годы", утвержденной постановлением Окружной администрации г. Якутска от 24.12.2015 года N 331п, а также пунктов паспорта муниципальной подпрограммы "Обеспечение жильем работников бюджетной сферы г.Якутска на 2013-2017 годы", утвержденной постановлением главы окружной администрации N 180п от 28 сентября 2012 года. В обоснование исковых требований прокурор указал, что в рамках подпрограммы предусмотрено предоставление работникам бюджетной сферы г. Якутска (участникам подпрограммы) безвозмездных жилищных целевых субсидий для приобретения жилья у уполномоченного застройщика. Подпрограмма содержит положение, согласно которому система программных мероприятий включает в себя отбор уполномоченного застройщика для строительства жилья в г. Якутске для предоставления жилых помещений участникам подпрограммы - получателям субсидии. Положения подпрограммы содержит такое положение, что отбор уполномоченного застройщика является одним из основных мероприятий по реализации подпрограммы.

Согласно пункту 3.17 Положения в течение трех месяцев со дня утверждения списка получателей субсидии на текущий финансовый год участник подпрограммы имеет право использовать субсидию для приобретения жилого помещения у уполномоченного застройщика; по заявлению участника при обоюдном соглашении участник вправе приобрести жилое помещение в иных строящихся объектах, имеющихся в наличии у уполномоченного застройщика. При отсутствии у данного застройщика квартир в необходимом количестве, при наличии документальных гарантий достижения цели сделки, надежности контрагента на основании решения межведомственной комиссии участникам может быть согласовано приобретение жилого помещения у физического или юридического лица как на первичном, так и на вторичном рынке жилья.

Таким образом, получатель субсидии вправе приобретать жилое помещение у стороннего застройщика лишь при отсутствии у данного уполномоченного застройщика квартир в необходимом количестве. Такой порядок, устанавливающий возможность приобретения жилых помещений не у уполномоченного застройщика исключительно в случае отсутствия у уполномоченного застройщика квартир в необходимом количестве является нормой, ограничивающей конкуренцию. Вышеуказанные положения нормативного акта нарушают права неопределенного круга лиц - участников муниципальной подпрограммы в той мере, в которой ограничивают права получателей субсидии на выбор застройщика по своему усмотрению, права застройщиков на заключение договоров с получателями субсидии.

Решением Якутского городского суда РС (Я) исковые требования прокурора удовлетворены.

В апелляционной жалобе ответчик просит отменить решение суда с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении требований прокурора. Податель жалобы находит необоснованными выводы суда о несоответствии оспариваемых норм антимонопольному законодательству. По его мнению, правовых оснований для удовлетворения иска нет, доводы прокурора не доказаны и основаны на неправильном толковании и применении норм материального права.

В возражении на жалобу прокурор находит решение суда законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, жалобу без удовлетворения.

Проверив дело в полном объеме в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров.

Судом установлено, что Постановлением Окружной администрации г. Якутска N 331п от 24 декабря 2015 года утверждено Положение о порядке предоставления субсидий из местного бюджета в рамках реализации подпрограммы "Обеспечение жильем работников бюджетной сферы г. Якутска на 2013-2017 годы".

В абзаце 3 раздела 1 вышеуказанного Положения дано понятие уполномоченного застройщика - лицо, признаваемое застройщиком в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, прошедшее конкурсный отбор для участия в реализации настоящей подпрограммы. В п. 3.17 Положения предусмотрено, что в течение трех месяцев со дня утверждения списка получателей субсидии на текущий финансовый год участник подпрограммы имеет право использовать субсидию для приобретения жилого помещения у уполномоченного застройщика; по заявлению участника при обоюдном соглашении, участник вправе приобрести жилое помещение в иных строящихся объектах, имеющихся в наличии у уполномоченного застройщика. При отсутствии у данного застройщика квартир в необходимом количестве, при наличии документальных гарантий достижения цели сделки, надежности контрагента на основании решения межведомственной комиссии участникам может быть согласовано приобретение жилого помещения у физического или юридического лица как на первичном, так и на вторичном рынке жилья.

В абзаце 4 пункта 7 раздела 1 Паспорта муниципальной подпрограммы "Обеспечение жильем работников бюджетной сферы г. Якутска на 2013-2017 годы", утвержденного постановлением главы окружной администрации г. Якутска N 180п от 28 сентября 2012 года указано, что основным мероприятием по реализации Подпрограммы является отбор уполномоченного застройщика для строительства жилья в г. Якутске для предоставления жилых помещений участникам Подпрограммы - получателям субсидии.

В абзаце 4 раздела 5 вышеуказанной муниципальной подпрограммы указано, что система программных мероприятий включает в себя мероприятия по следующим направлениям: отбор уполномоченного застройщика для строительства жилья в г. Якутске для предоставления жилых помещений участникам Подпрограммы - получателям субсидии.

Удовлетворяя требование прокурора, суд исходил из того, что, принимая указанный выше нормативный правовой акт в оспариваемой части, орган местного самоуправления нарушил права неопределенного круга лиц- получателей субсидии на приобретение жилого помещения в рамках муниципальной подпрограммы "Обеспечение жильем работников бюджетной сферы г. Якутска на 2013-2017 г., ограничив их право в выборе застройщика по своему усмотрению, в то время как ч.1 п.5 ст.15 ФЗ "О защите конкуренции" запрещает органам местного самоуправления, участвующим в предоставлении муниципальных услуг, принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению конкуренции, установление для приобретателей товаров ограничение выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

Между тем, согласиться с данным выводом суда первой инстанции судебная коллегия не может, поскольку не имеется оснований считать, что оспариваемые нормы ограничивают конкуренцию и создают дискриминационные условия для работников бюджетной сферы, являющихся получателями субсидии на строительство жилья.

В ст.4 Закона о защите конкуренции даны понятия конкуренции и дискриминационных условий, где конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке, а под дискриминационными условиями понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.

То есть, по смыслу Закона о защите конкуренции, признаки ограничения конкуренции могут быть установлены только исключительно в пределах продуктовых и географических границ соответствующего товарного рынка, на котором осуществляет свою деятельность хозяйствующий субъект, а дискриминационные условия могут быть созданы только в отношении хозяйствующих субъектов, действующих на одном и том же товарном рынке. Таковых условий по материалам дела не имеется

Как следует из дела, 09 июня 2015 года между Окружной администрацией г. Якутска и МУП "Агентство по развитию территорий" заключено Соглашение N ... о сотрудничестве в рамках подпрограммы "Обеспечение жильем работников бюджетной сферы г. Якутска на 2013-2017 годы". Указанное выше юридическое лицо административным ответчиком выбрано в качестве Застройщика по рекомендации Межведомственной конкурсной комиссии для строительства 75 квартир в многоквартирном жилом доме в квартале 9А, по ул. Халтурина,22/2, г. Якутска на основании Протокола N ... от 01.06.2015 г. по определению Застройщика.

Из этого следует, что Застройщик для строительства квартир лицам, получающим субсидию от органа местного самоуправления, выбран на конкурсной основе.

На основании Соглашения работники бюджетной сферы, получившие субсидию от Окружной администрации г.Якутска, заключили с Застройщиком договоры на участие в долевом строительстве квартир по ул. Халтурина 22/2 в г. Якутске.

Таким образом, оспариваемым прокурором Положением, Окружная администрация г. Якутска определилапорядок и формы участия работников бюджетной сферы, получивших субсидию на приобретение жилья, в гражданско-правовых отношениях.

При этом оспариваемыми нормами не установлена какая-либо дискриминация хозяйствующих субъектов по отношению друг к другу, как это понимается в Законе о защите конкуренции.

В силу ст. 421 ГК РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора.

Возможность участия субъектов Российской Федерации в гражданском обороте предусмотрена ст. 124 ГК РФ.

Ст.125 ГК РФ определено, что от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности, указанные в пункте 1 настоящей статьи, органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Из дела видно, что часть работников бюджетной сферы, получивших субсидию на строительство жилья, заключили договор на его строительство с МУП "Агенство по развитию территорий", которое не исполнило своих обязательств по передаче им квартир в связи с приостановлением строительства.

Поскольку работники бюджетной сферы, получившие от органа местного самоуправления субсидию на приобретение жилья, должны отвечать определенным критериям, в частности, таким как стаж работы, обеспеченность жилым помещением, количество членов семьи и другие), выбор ответчиком Застройщика, а также возложение в связи с этим на гражданина, получившего субсидию, дополнительных обязанностей, в виде заключения договора с определенным Застройщиком, соотносится со свободой договора, а также принципом эффективности, прозрачности и целевом использования бюджетных средств. Поэтому указанное обстоятельство не может рассматриваться как нарушающее права получателей субсидии к ограничению их конкуренции и возможности заключения договора с любым Застройщиком по их усмотрению.

Установление прав и обязанностей участников гражданских правоотношений на основании заключенного между ними договора само по себе не может свидетельствовать об ограничении их самостоятельности или ущемлении их интересов, поскольку сторона договора вправе требовать от другой стороны его исполнения.

Указанному судом первой инстанции не дана оценка, что привело к неправильному рассмотрению и разрешению дела.

Кроме того, делая вывод о том, что оспариваемое Положение является нормативно-правовым актом, а его действие распространяется на неопределенный круг лиц суд первой инстанции не учел, что согласно разъяснениям, данным в п. п. 9, 10 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

При решении вопроса о принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части, независимо от его наименования (за исключением акта, принятого в форме закона) суду необходимо проверить, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений.

Несмотря на то, что Положение издано управомоченным органом местного самоуправления и опубликовано в средствах массовой информации оно не обладает всеми признаками нормативно-правового акта ввиду следующего.

Из содержания оспариваемого Положения следует, что в нем не содержатся положения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений в области долевого строительства. Напротив, из его содержания следует, что оно издано для однократного применения, и регулирует отношения определенного круга лиц, то есть лиц, получивших субсидию для строительства жилья от органа местного самоуправления, количество которых утверждено ответчиком, а срок его действия ограничен временными рамками до 2017 года. Таким образом, оно является нормативным правовым актом, не подлежащим обжалованию в связи с его несоответствием законодательству.

Кроме этого, оспариваемые пункты Положения пункта не допускают неоднозначного его толкования, поэтому не приводят и не могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и ущемлению интересов работников бюджетной сферы на участие в долевом строительстве.

Из материалов дела также видно, что поводом для обращения прокурора в суд с вышеуказанным иском стало обращение 39 граждан, заключивших договор долевого участия в строительстве с МУП "Агенство по развитию территорий" в различные инстанции, в связи с приостановлением строительства их квартир по ул. Халтурина 22/2 в. Якутске, что, по мнению прокурора, привело к нарушению прав граждан и ограничило их право выбирать Застройщика. Из этого следует, что фактически прокурор обратился иском в интересах конкретных лиц, являющихся участниками долевого строительства вышеуказанного дома.

В силу ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

Судебная коллегия приходит к выводу, что прокурором избран ненадлежащий способ защиты нарушенного права лиц, получивших субсидию. Лица, заключившие договор с Застройщиком, вправе обратиться с иском в суд в порядке гражданского судопроизводства за разрешением индивидуального спора, возникшего по поводу исполнения обязательств по договору.

Административное исковое заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, являющегося субъектом административных и иных публичных правоотношений, может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Данных о том, что лица, получившие субсидию, не могут обратиться в суд за защитой своих интересов в виду вышеуказанных обстоятельств, в материалах дела не имеется.

При таких указанных выше данных решение суда не может быть признано законным и обоснованным.

Поскольку обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены на основании имеющихся доказательств, судебная коллегия полагает возможным отменить решение суда первой инстанции, принять новое решение об отказе прокурору в удовлетворении искового заявления.

Руководствуясь ст.ст.309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 29 декабря 2016 года по административному иску прокурора г. Якутска в интересах неопределенного круга лиц к Окружной администрации г. Якутска о признании незаконными и недействующими пункта Положения о порядке предоставления субсидий из местного бюджета, пунктов паспорта муниципальной подпрограммы отменить.

Принять новое решение, по которому в удовлетворении исковых требований прокурора отказать.

Председательствующий Ноева В.В.

Судьи Оконешникова М.М.

Скакун А.И.