Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда Республики Коми от 02 марта 2017 г. по делу N 33а-1324/2017

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ

ВЕРХОВНОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ КОМИ

в составе председательствующего Белова Н.Е.,

судей Машкиной И.М., Пристром И.Г.,

при секретаре Нечаевой Л.И.,

рассмотрела в судебном заседании 02 марта 2017 года дело по апелляционному представлению прокуратуры Эжвинского района города Сыктывкара на решение Эжвинского районного суда г.Сыктывкара Республики Коми от 07 декабря 2016 года, которым

отказано в удовлетворении административного иска прокурора Эжвинского района г. Сыктывкара, в интересах неопределенного круга лиц, к администрации Эжвинского района МО ГО "Сыктывкар" о признании недействующим и несоответствующим федеральному законодательству распоряжение руководителя администрации Эжвинского района МО ГО "Сыктывкар" от 05 июля 2013 года N 201 "О создании Межведомственной комиссии по оценке жилых помещений муниципального жилищного фонда, расположенного на территории Эжвинского района МО ГО "Сыктывкар".

Заслушав доклад судьи Белова Н.Е., пояснения прокурора Юдина А.В., поддержавшего апелляционное представление и представителя администрации Эжвинского района МО ГО "Сыктывкар" Брызгуновой О.Ф., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Прокурор Эжвинского района г. Сыктывкара, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации Эжвинского района МО ГО "Сыктывкар" об оспаривании нормативного правового акта, в котором просит признать недействующим и несоответствующим федеральному законодательству распоряжение руководителя администрации Эжвинского района МО ГО "Сыктывкар" от 05.07.2013 N 201 "О создании Межведомственной комиссии по оценке жилых помещений муниципального жилищного фонда, расположенного на территории Эжвинского района МО ГО "Сыктывкар".

В обоснование административного иска указано, что полномочия по созданию Межведомственной комиссии возложены на администрацию МО ГО "Сыктывкар", тогда как на территории Эжвинского района г. Сыктывкара администрацией создана еще одна межведомственная комиссия, что не ответствует исполнительно-распорядительным функциям администрации Эжвинского района МО ГО "Сыктывкар". Оспариваемое распоряжение в средствах массовой информации не опубликовано, что противоречит частям 2, 3 статьи 47 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".

В судебном заседании прокурор настаивал на административном иске.

Представители административного ответчика просил отказать в удовлетворении иска, применить пропуск срока для обращения в суд.

Представитель администрации МО ГО "Сыктывкар", привлеченной судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица, полагал, что основания для удовлетворения иска отсутствуют.

Суд принял указанное выше решение.

В апелляционном представлении прокурор Эжвинского района г. Сыктывкара просит отменить решение суда в связи с его незаконностью, противоречием выводов суда действующему законодательству. Ссылается на доводы, изложенные в обоснование административного иска, акцентируя внимание на том, что оспариваемое распоряжение является нормативно-правовым актом, поскольку затрагивает права, свободы и обязанности граждан, однако в нарушение требований законодательства в средствах массовой информации не опубликовано.

Судебная коллегия считает возможным в соответствии со статьей 307 Кодекса административного судопроизводства РФ рассмотреть дело в отсутствие не явившихся в судебное заседание лиц.

В соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее - КАС РФ) суд апелляционной инстанции рассматривает дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобах, представлении и возражении относительно жалобы, представления.

Проверив законность решения суда в порядке статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия считает решение суда подлежащим отмене в связи с неправильным определением судом вида судопроизводства и неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для дела.

Распоряжением руководителя администрации Эжвинского района МО ГО "Сыктывкар" от 05.07.2013 N 201 создана межведомственная комиссия по оценке жилых помещений муниципального жилищного фонда, расположенного на территории Эжвинского района МО ГО "Сыктывкар" и утверждено Положение о межведомственной комиссии.

Основанием для обращения прокурора в суд с заявлением послужило отсутствие у администрации Эжвинского района МО ГО "Сыктывкар" полномочий по созданию Межведомственной комиссии, нарушение процедуры принятия нормативного правового акта, а именно порядка его опубликования.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд исходил из разъяснений, данных в пункте 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" и пришел к выводу о том, что оспариваемое распоряжение не является нормативным правовым актом, поэтому его законность может быть оспорена в порядке Главы 22 КАС РФ. Вместе с тем суд проверил законность оспариваемого распоряжения в указанном порядке и пришел к выводу о том, что оно не противоречит федеральному законодательству, принято уполномоченным органом с соблюдением правил и процедуры его принятия, не нарушает чьи-либо права и свободы, при этом, поскольку распоряжение не является нормативным правовым актом, оно обязательному официальному опубликованию не подлежит. Кроме того, основанием для отказа в удовлетворении административного иска прокурора послужил пропуск трехмесячного срока на обращение в суд с рассматриваемыми требованиями со дня, когда должностному лицу стало известно о нарушении прав, свобод и законных интересов граждан.

Судебная коллегия не соглашается с выводами суда.

В соответствии с пунктом 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" существенными признаками, характеризующими нормативно правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существенных правоотношений.

Из содержания оспариваемого распоряжения руководителя администрации Эжвинского района МО ГО "Сыктывкар" от 05.07.2013 N 201 "О создании Межведомственной комиссии по оценке жилых помещений муниципального жилищного фонда, расположенного на территории Эжвинского района муниципального образования городского округа "Сыктывкар" следует, что оно принято в соответствии с постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 N 47 "Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции".

Настоящее Положение устанавливает требования к жилому помещению, порядок признания жилого помещения пригодным для проживания и основания, по которым жилое помещение признается непригодным для проживания, и в частности многоквартирный дом признается аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.

Оспариваемое распоряжение администрации Эжвинского района МО ГО "Сыктывкар" от 05.07.2013 N 201 создает межведомственную комиссию в правомочном составе позволяющую гражданам воспользоваться закрепленным в статье 15 Жилищного кодекса РФ правом на признание жилого помещения пригодным для проживания и непригодным для проживания, поскольку установленный порядок обращения является механизмом реализации указанной нормы. То есть постановление устанавливает правовые нормы обязательные для неопределенного круга лиц.

Так, распоряжением администрации Эжвинского района МО ГО "Сыктывкар" от 05.07.2013 N 201 утверждено Положение о Межведомственной комиссии по оценке жилых помещений муниципального жилищного фонда, расположенного на территории Эжвинского района муниципального образования городского округа "Сыктывкар", которым регламентируется порядок деятельности комиссии, права и обязанности её членов (пункт 1.1).

Межведомственная комиссия образована в целях решения вопросов о признании помещения жилым помещением, жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции. Комиссия оценивает жилые помещения муниципального жилищного фонда, расположенные на территории Эжвинского района МО ГО "Сыктывкар" (пункт 1.2).

Комиссия вправе принимать решения о признании жилых помещений, расположенных на территории Эжвинского района МО ГО "Сыктывкар" и не являющихся муниципальным жилищным фондом, пригодными (непригодными) для проживания граждан, оценивать соответствие этих помещений установленным требованиям (пункт 1.4).

Положением также утвержден состав комиссии, порядок ее работы. В соответсвии с пунктом 3.1. Положения, комиссия на основании заявления собственника помещения или заявления гражданина (нанимателя) либо на основании заключения органов государственного надзора (контроля) по вопросам, отнесенным к их компетенции, проводит оценку соответствия помещения установленным в Положении о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.2006 N 47, требованиям и признает жилое помещение пригодным (непригодным) для проживания, а также признает многоквартирный дом аварийным и подлежащим сносу или реконструкции. При этом пунктом 3.2. Положения определен перечень документов, необходимых представить в Комиссию заявителем для рассмотрения вопроса о пригодности (непригодности) помещения для проживания и признания многоквартирного дома аварийным.

Таким образом, оспариваемое распоряжение направлено на урегулирование общественных жилищных отношений, является обязательным для неопределенного круга лиц и рассчитано на неоднократное применение.

Приведенные обстоятельства относятся к признакам нормативности и опровергают выводы суда о том, что оспариваемый акт является ненормативным и о возможности осуществления проверки его законности в порядке Главы 22 КАС РФ.

Довод представителя ответчика относительно срока исковой давности является необоснованным.

Согласно части 6 статьи 208 КАС РФ административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

Оспариваемое распоряжение своего действия не прекратило, поэтому при обращении в суд с требованиями о признании его недействующим, прокурор не пропустил срок, установленный законом для его обжалования.

Согласно части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу.

В рассматриваемом случае судебная коллегия приходит к выводу о том, что довод жалобы о нарушении административным ответчиком порядка опубликования оспариваемого нормативного правового акта нашел свое подтверждение.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Согласно статье 47 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяющей порядок вступления в силу муниципальных правовых актов, муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Статья 59 Устава МО ГО "Сыктывкар" устанавливает, что муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

В соответствии с постановлением главы администрации МО ГО "Сыктывкар" от 28.09.2006 N 9/3403 "Об утверждении официального печатного органа администрации МОГО "Сыктывкар" и администрации Эжвинского района МОГО "Сыктывкар" в качестве официального печатного издания для опубликования нормативных правовых актов администрацией МОГО "Сыктывкар" и администрацией Эжвинского района МОГО "Сыктывкар" определена еженедельная городская газета "Панорама столицы".

В рассматриваемом случае оспариваемый нормативный правовой акт не был опубликован в указанном средстве массовой информации, при этом, в силу вышеизложенного, его опубликование на официальном сайте администрации Эжвинского района МО ГО "Сыктывкар" в сети "Интернет" не является надлежащим официальным опубликованием нормативного правового акта.

Таким образом, в данном случае административным ответчиком был нарушен порядок опубликования оспариваемого нормативного правового акта, что в свою очередь, влечет признание его недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Данный подход согласуется с разъяснениями Верховного Суда РФ, данными в пункте 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", согласно которым при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования. Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит отмене с принятием по делу нового решения об удовлетворении требования прокурора о признании недействующим оспариваемого нормативного правового акта.

Согласно пункту 2 части 4 статьи 215 КАС РФ в решении суда по данной категории споров должно содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

Поскольку оспариваемое распоряжение должно было быть опубликовано в официальном печатном издании для опубликования нормативных правовых актов администрацией МО ГО "Сыктывкар" и администрацией Эжвинского района МОГО "Сыктывкар", судебная коллегия считает необходимым размещение сообщения о настоящем решении в еженедельной городской газете "Панорама столицы" в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу.

Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Эжвинского районного суда г.Сыктывкара Республики Коми от 07 декабря 2016 года отменить.

Принять по делу новое решение, которым административные исковые требования прокурора Эжвинского района г. Сыктывкара, предъявленные в интересах неопределенного круга лиц, к администрации Эжвинского района МО ГО "Сыктывкар" удовлетворить, признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу распоряжение руководителя администрации Эжвинского района МО ГО "Сыктывкар" от 05 июля 2013 года N 201 "О создании Межведомственной комиссии по оценке жилых помещений муниципального жилищного фонда, расположенного на территории Эжвинского района МО ГО "Сыктывкар".

Сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в еженедельной городской газете "Панорама столицы".

Председательствующий:

Судьи: