Решение Пермского краевого суда от 10 февраля 2017 г. по делу N 3а-17/2017

Пермский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Ефремовой О.Н.,

при секретаре Силенок О.В.,

с участием прокурора Пермской краевой прокуратуры Синевой А.М.,

представителя административных истцов Максимова С.В., действующего на основании доверенностей от 24.01.2017 и от 07.01.2017,

представителя административного ответчика Пермской городской Думы Шляхтина П.С., действующего на основании доверенности от 23.11.2016,

представителя заинтересованного лица администрации г. Перми Зелененко И.Е., действующего на основании доверенности от 28.12.2016,

представителя заинтересованного лица ООО "Феникс" Пашовкина М.А., действующего на основании доверенности от 07.02.2017,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Шадриной Л.А., Садилова С.В. о признании недействующим нормативного правового акта со дня его принятия

УСТАНОВИЛ:

Решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 N 143 утверждены Правила землепользования и застройки города Перми, первоначальный текст которых опубликован в издании "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь", N 48 от 10.07.2007.

Впоследствии в Правила землепользования и застройки неоднократно вносились изменения.

27.10.2015 Пермской городской Думой принято решение N 226 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 N 143", в статью 49.8 Правил внесены изменения, установлен в отношении территории в квартале, ограниченном улицами Луначарского, Попова, Пушкина, Борчанинова в Ленинском районе города Перми, параметр по предельной высоте разрешенного строительства и реконструкции объектов капитального строительства "не более 75 метров" в границах согласно приложению к настоящему решению (не приводится).

Первоначальный текст документа опубликован в издании "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь", N 82, 06.11.2015. Решение от 27.10.2015 N 226 является действующим нормативным правовым актом.

Шадрина Л.А. обратилась в Пермский краевой суд с заявлением о признании недействующим со дня принятия решения Пермской городской Думы от 27.10.2015 N 226 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 N 143". В обоснование заявленных требований указала, что оспариваемое решение противоречит главе 4 Генерального плана города Перми, так как создало условия для превышения установленных максимальных показателей плотности застройки. Согласно карте функциональных зон Генерального плана территория застройки располагается на Стандартной территории нормирования Б2 (СТН-Б2), то есть максимальная плотность застройки составляет для застройки всех видов 20000 кв.м на гектар, для жилой застройки 160 жилых единиц на гектар. Вместе с тем, при изменении предельной высоты разрешенного строительства плотность застройки всех видов составит 87868 кв.м/га (439% от максимальной по Генплану), а жилой - 809 жил.ед/га (505% от максимальной по Генплану).

Кроме того, заявитель указывает, что оспариваемое решение позволяет застройщику по его же расчетам возвести на территории застройки дополнительно 600 квартир. В связи с чем, допущено недопустимое ухудшение в обеспеченности жилья местами в средних общеобразовательных учреждениях, при том, что общеобразовательные учреждения в шаговой доступности от места жительства истца уже сильно перегружены. Таким образом, оспариваемое решение ухудшило качество и привлекательность жилья истца, что отражается на ее имущественном положении, так как ее собственность стала менее привлекательной, при необходимости жилье будет трудно продать, цена будет ниже.

Шадрина Л.А., будучи надлежащим образом извещенной о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явилась, направила заявление о рассмотрении дела без ее участия.

Допущенный определением суда от 06.02.2017 к участию в деле в качестве административного соистца Садилов С.В. направил в суд заявление о рассмотрении дела без его участия.

Представитель административных истцов, действующий на основании доверенностей, в суде доводы административного искового заявления поддержал по основаниям, изложенным в иске.

Представитель административного ответчика Пермской городской Думы против удовлетворения заявленных требований возражал по доводам, изложенным в письменных возражениях.

Представитель администрации города Перми, привлеченной к участию в деле 12.01.2017 в качестве заинтересованного лица, также возражал против заявленных требований по основаниям, изложенным в письменном виде.

Представитель привлеченного к участию в деле в качестве заинтересованного лица ООО "Феникс", в судебном заседании возражал против удовлетворения заявленных требований, полагая, что права и законные интересы административных истцов оспариваемым нормативным правовым актом не затрагиваются и не нарушаются.

Заслушав объяснения участвующих в судебном заседании лиц, заключение прокурора, полагающего, что заявленные требования не подлежат удовлетворению, суд оснований для удовлетворения заявленных требований не находит.

Отношения, связанные с территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории и иные связанные с ними отношения регламентированы Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 8 статьи 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Системный анализ положений статей 1, 30, 38 ГрК РФ, статей 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьи 38 Устава города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 25.08.2015 N 150, позволяет сделать вывод о том, что решение Пермской городской Думой от 27.10.2015 N 226 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 N 143", принято в пределах компетенции органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь.

В силу части 1 статьи 33 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 ГрК РФ, устанавливающими, в том числе, необходимость вынесения указанного вопроса на публичные слушания.

Как следует из материалов дела, решение о внесении изменений в правила землепользования и застройки принято Пермской городской Думой по результатам проведенных публичных слушаний с соблюдением процедуры слушаний. Так, 29.07.2015 на заседании комиссии по землепользованию и застройке города Перми было одобрено заявление ОАО "Камская долина" об изменении предельного параметра по высоте с 20м до 75м в границах территории, ограниченной улицами Луначарского, Попова, Пушкина, Борчанинова в квартале N 134, предназначенного для развития застроенной территории. Проектом предлагается изменение высотного регламента в западной части квартала с максимальной этажностью до 25 этажей.

Главой города Перми от 25.08.2015 в пределах своих полномочий подписано постановление N 176 о назначении публичных слушаний по проекту решения Пермской городской Думы "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 N 143". Данное постановление с приложением проекта решения Пермской городской Думы было опубликовано в Официальном бюллетене органов местного самоуправления N 62 от 28.08.2015. Мероприятия по проведению публичных слушаний назначены на 15.09.2015, указан адрес проведения мероприятия и время, заинтересованным лицам предложено с даты опубликования решения до 17.09.2015 представить в Комиссию по землепользованию и застройке г. Перми предложения и замечания к проекту решения, рассматриваемому на публичных слушаниях.

В силу части 15 статьи 31 ГрК РФ после завершения публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки комиссия с учетом результатов таких публичных слушаний обеспечивает внесение изменений в проект правил землепользования и застройки и представляет указанный проект главе местной администрации. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний.

Заседание Комиссии по землепользованию и застройке г. Перми состоялось 25.09.2015, на котором был одобрен проект заключения о результатах публичных слушаний по проекту решения Пермской городской Думы "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Перми", утвержденные решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 N 143". Комиссия указала на отсутствие предложений и замечаний в ходе публичных слушаний и рекомендовала главе города Перми направить проект, прошедший процедуру публичных слушаний, на рассмотрение Пермской городской Думы.

Решением Пермской городской Думы от 27.10.2015 N 226 были внесены соответствующие изменения в Правила землепользования и застройки территории города Перми, указанное решение было официально опубликовано в "Официальном бюллетене органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь".

Таким образом, процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта, а также порядок опубликования данного акта соблюдены.

Не усматривается судом несоответствия решения Пермской городской Думы от 27.10.2015 N 226 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 N 143", иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования. Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункты 6, 7, 8 статьи 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (статья 18 ГрК РФ).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон (зон, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение) и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Решением Пермской городской Думы от 17.12.2010 N 205 был утвержден Генеральный план города Перми (далее - Генеральный план).

Спорный земельный участок, расположенный в квартале N 134, ограниченном улицами Луначарского, Попова, Пушкина, Борчанинова в Ленинском районе города Перми, а также земельные участки, на которых расположены дом 90 по улице Луначарского и дом N 109 по улице Пушкина, согласно схеме границ функциональных зон с отображением параметров их планируемого развития Генерального плана, расположены в функциональной зоне городского центра - СТН-Б (подзона Б1).

Совокупное толкование части 1 статьи 34, части 1 статьи 31, части 3 статьи 9 ГрК РФ свидетельствует о необходимом учете функциональных зон генерального плана при установлении территориальных зон в документе градостроительного зонирования (правилах землепользования и застройки) и означает, что границы функциональных зон нарушаться не могут. При этом в границах одной функциональной зоны могут быть несколько территориальных зон и подзон.

Главой 4 Генерального плана определены целевые показатели, которые закреплены в таблицах N 1-7 для каждой функциональной зоны.

Согласно пункту 2 главы 6 Генерального плана г. Перми описание назначений функциональных зон, приведенное в таблице 15, и в материалах, указанных в пункте 13 главы 1, подлежат учету при подготовке предложений о внесении изменений в Правила землепользования и застройки в части градостроительных регламентов.

Согласно описанию назначения функциональных зон формирование и развитие СТН-Б (зона городского центра) должно направляться следующими целевыми установками - созданием правовых, административных и экономических условий для: более интенсивного развития жилой функции (в сравнении с СТН-А), создания комфортных условий для постоянного проживания населения при сбалансированном сочетании многоквартирных домов с этажностью не выше 4 этажей и многоквартирных жилых домов с количеством этажей не выше 6 или более 6-ти, при обязательном размещении на первых этажах многоквартирных домов объектов обслуживания и офисов. Посредством внесения изменений в Правила землепользования и застройки могут устанавливаться зоны и (или) подзоны размещения зданий жилого назначения выше шести этажей. При реализации указанных целевых установок следует учитывать, в том числе: максимальную плотность нетто застройки всех видов объектов капитального строительства - не более 20000 кв.м/га, максимальную плотность нетто жилой застройки - не более 160 жилых единиц/га.

Согласно части 2 к Правилам землепользования и застройки города Перми "Карта градостроительного зонирования города Перми" (глава 13) спорный земельный участок в западной части квартала N 134 входит в территориальную зону Ц-1 - зона обслуживания и деловой активности городского центра, а земельные участки, на которых расположены жилые дома, где проживают административные истцы (ул. Луначарского, 90, ул. Пушкина, 109), расположены в зоне Ц-2 - зона обслуживания и деловой активности местного значения.

Предельная высота зданий, строений в отношении территории площадью 10256 кв.м в квартале N 134, ограниченном улицами Луначарского, Попова, Пушкина, Борчанинова, в Ленинском районе г. Перми, статьей 49.8 Правил землепользования и застройки (глава 13.1 ПЗЗ), действовавшей в редакции до внесения изменений решением N 226 от 27.10.2015, была установлена "не более 20 метров".

Оспариваемым решением предельные параметры разрешенного строительства изменены и уставлены "не более 75 метров" (статья 49.8 ПЗЗ).

В соответствии со статьей 3 Правил землепользования и застройки на карте градостроительного зонирования территории города Перми (глава 13) выделены территориальные зоны, к которым приписаны градостроительные регламенты по видам и предельным параметрам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (глава 15). Градостроительные регламенты в части предельных параметров разрешенного строительного изменения объектов капитального строительства включают, в частности: предельную (максимальную и/или минимальную) этажность (высоту) построек; максимальный процент застройки участков.

Сочетания указанных параметров и их предельные значения устанавливаются индивидуально применительно к каждой территориальной зоне, выделенной на карте градостроительного зонирования территории города Перми.

Количество видов предельных параметров с установлением их значений применительно к различным территориальным зонам может увеличиваться путем последовательного внесения изменений в настоящие Правила, в том числе с использованием предложений, подготовленных на основе утвержденной документации по планировке территории.

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, данное изменение произведено на основании обращения ОАО "Камская долина" с соблюдением требований статьи 36 Правил землепользования и застройки, с приложением обосновывающих материалов в виде проекта планировки территории квартала N 134 в Ленинском районе г. Перми, в котором представлены расчеты и обоснование допустимости превышения предельной высоты зданий, их влияния на обеспеченность населения местами в дошкольных образовательных учреждениях, в школах, а также была определена плотность застройки квартала N 134 с учетом существующего состояния, осуществляемой застройки и проектируемой застройки указанной территории.

В ходе публичных слушаний 15.09.2015 главный архитектор проекта по планировке территории квартала N 134 указал, что новое строительство обеспечено в соответствии с нормативами уже существующими школами, детскими садами. Плотность застройки, с учетом определенной генеральным планом для функциональной зоны СТН-Б - 160 домохозяйств на 1 гектар, не превышает установленное значение и составляет 144 единицы на гектар.

В силу подпункта 2 части 6 статьи 30 ГрК РФ в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются, в том числе предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

В соответствии с пунктами 1 и 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных Генеральным планом.

Согласно статье 38 этого же Кодекса предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства могут включать в себя: предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь; минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений; максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка; иные показатели (часть 1).

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются указанные в части 1 настоящей статьи размеры и параметры, их сочетания (часть 2).

В пределах территориальных зон могут устанавливаться подзоны с одинаковыми видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, но с различными предельными (минимальными и (или) максимальными) размерами земельных участков и предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и сочетаниями таких размеров и параметров (часть 3).

Между тем статья 38 названного Кодекса не содержит норм, определяющих порядок закрепления данных параметров в нормативном правовом акте органов местного самоуправления, то есть отсутствует требование об отображении границ территориальных зон в схеме границ действия предельных параметров разрешенного строительства, равно как не содержится норм, определяющих то, что в одной территориальной зоне должны быть установлены единые предельные параметры разрешенного строительства.

Изложенное свидетельствуют о том, что изменение параметров разрешенного строительства, установленное оспариваемым решением, соответствует Генеральному плану города Перми и не нарушает положения Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Применительно к локальным увеличениям предельной высоты зданий, строений, сооружений указанным на схеме границ действия предельных параметров разрешенного строительства в части предельной высоты зданий, строений, сооружений и при развитии застроенных территорий в соответствии со статьей 46.1 ГрК РФ указанное ограничение не устанавливается.

Таким образом, установление локального увеличения высоты в территориальной зоне входит в компетенцию органа местного самоуправления и не находится в противоречии с нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Доводы заявителей о нарушении их прав на благоприятную среду обитания, ввиду увеличения плотности застройки, что соответственно будет существенно препятствовать обеспечению местами в дошкольных образовательных учреждениях и в учреждениях среднего общего образования, негативно сказываться на привлекательности и цене недвижимости, суд находит необоснованными.

Указанные утверждения административных истцов являются голословными, объективными доказательствами не подтверждены, как и не представлено доказательств того, что превышение плотности застройки нарушает личные права административных истцов на посещение дошкольных образовательных учреждений, школ. Доказательств снижения привлекательности и цены жилых помещений, в которых проживают заявители, материалы дела также не содержат, фактически данные утверждения административных истцов основаны на предположениях.

Из материалов дела не усматривается, что отсутствие обеспеченности объектами социальной инфраструктуры (местами в образовательных учреждениях) в данном микрорайоне обусловлено принятием оспариваемого нормативного правового акта и фактом строительства многоквартирного дома по ул. Луначарского, 99.

Как следует из пояснений представителя административных истцов, заявители в настоящее время не имеют детей дошкольного или школьного возраста, следовательно, строительство указанного выше объекта ущемления прав заявителей на благоприятную среду обитания не повлечет, поскольку условия их проживания, с точки зрения обеспеченности объектами социальной инфраструктуры, не изменятся. Доказательств того, что увеличение плотности населения приведет к нарушению прав административных истцов, охраняемых законом интересов, суду представлено не было.

Представленные в материалы дела выписка из публичной кадастровой карты и перечень выданных разрешений на строительство, в том числе в квартале N 134 Ленинского района г. Перми, безусловно не свидетельствуют о превышении плотности застройки в функциональной зоне СТН-Б как по плотности застройки всех видов, так и плотности жилой застройки.

По сведениям публичной кадастровой карты кадастровый квартал 59:01:4410134 включает в себя 36 участков, из которых 29 с установленными границами. Таким образом, площадь 7 земельных участков установлена декларативно, в связи с чем публичная кадастровая карта с достоверностью не может подтверждать площадь квартала N 134 в Ленинском районе г. Перми.

Вместе с тем, представленные инициатором внесения изменений в Правила землепользования и застройки расчеты в обоснование соблюдения предельной плотности застройки подтверждают, что при площади квартала 7,6 га, суммарной площади существующих зданий и сооружений, плотность при шестиэтажной застройке составит 12000 м.кв./га, плотность жилой застройки - 65 жилых единиц на гектар. С четом изменения предельных параметров разрешенного строительства, максимальная плотность всей застройки составит 15700 м.кв./га, жилой - 144 ж.е./га.

На основании изложенного, административные истцы не являются лицами, чьи права и свободы затрагиваются оспариваемым нормативным правовым актом, так как не являются участниками правоотношений, которые регулируются оспариваемой нормой решения Думы, в связи с чем их требования о признании недействующей оспариваемой нормы не подлежат удовлетворению, так как отсутствуют нарушения прав и свобод заявителей.

На основании изложенного, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, принят в пределах компетенции органа местного самоуправления, с соблюдением процедуры принятия, не нарушает права административных истцов, в связи с чем отсутствуют основания к признанию его недействующим.

Ссылка административного ответчика на необходимость прекращения производства по делу ввиду того, что решение Пермской городской Думы от 27.10.2015 N 226 не затрагивает права и интересы административных истцов подлежит отклонению, поскольку необходимые условия для прекращения производства по делу по данному основанию не наступили.

Руководствуясь статьями 175-180, 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

в удовлетворении административных исковых заявлений Шадриной Л.А., Садилова С.В. о признании недействующим в части решения Пермской городской Думы от 27 октября 2015 года N 226 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143" - отказать.

Решение может быть обжаловано и на него может быть принесено представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме - 14 февраля 2017 года.

Судья - подпись