Апелляционное определение СК по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 24 января 2017 г. по делу N 33а-877/2017

Судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда в составе

председательствующего

Бутковой Н.А.

судей

Стаховой Т.М., Чуфистова И.В.

при секретаре

Чернышове А.А.

рассмотрела в судебном заседании 24 января 2017 года дело N 2а-3418/2016 по апелляционной жалобе Федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Государственный музей-заповедник "Петергоф" на решение Дзержинского районного суда Санкт-Петербурга от 13 сентября 2016 года по административному исковому заявлению Федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Государственный музей-заповедник "Петергоф" к Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) по Северо-Западному федеральному округу об оспаривании представления.

Заслушав доклад судьи Бутковой Н.А., объяснения представителей административного истца Сенаторовой А.А., Луцкиной А.М., изучив материалы административного дела, судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда

УСТАНОВИЛА:

Федеральное государственное бюджетное учреждение культуры "Государственный музей-заповедник "Петергоф" (далее - ГМЗ "Петергоф") обратилось в суд с административным исковым заявлением к Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) по Северо-Западному федеральному округу (далее - Росприроднадзор по Северо-Западному федеральному округу), в котором просило признать незаконным представление от 21.04.2016 N 8-010/2016-ПД.

В обоснование заявленных требований указано, что Росприроднадзором по Северо-Западному федеральному округу проведён рейдовый осмотр акватории и водоохранительной зоны Финского залива в районе парка "Александрия", в ходе которого выявлено наличие металлического забора, преграждающего свободный проход по береговой линии водного объекта (акватория Финского залива). По результатам рейдового осмотра 25.02.2016 составлен односторонний акт осмотра NПР-55/08, в отношении ГМЗ "Петергоф" 02.03.2016 возбуждено дело об административном правонарушении по ст.8.12.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП Российской Федерации), 29.03.2016 в отношении ГМЗ "Петергоф" составлен протокол об административном правонарушении, 21.04.2016 вынесено оспариваемое представление N8-010/2016-ПД, в соответствии с которым административный истец обязан принять меры по устранению причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения, предусмотренного статьёй 8.12.1 КоАП Российской Федерации, которое совместно с постановлением о назначении наказания не обжаловалось. Административный истец считает, что нарушена процедура проведения проверки и привлечения его к административной ответственности, а также, что доказательства по делу об административном правонарушении получены с нарушением положений КоАП Российской Федерации и Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". В представлении, в нарушение Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 26.08.2008 N 192, не указаны дата и номер проверки, на основании которого выдается предписание, конкретное мероприятие, которое должно быть выполнено проверяемым юридическим лицом, срок исполнения. В представлении также не определено конкретное место, где необходимо устранить нарушения, не приведен конкретный способ устранения нарушений. Таким образом, представление не отвечает критерию исполнимости, создает угрозу привлечения ГМЗ "Петергоф" к административной ответственности по ст.19.6 КоАП РФ.

Решением Дзержинского районного суда Санкт-Петербурга от 13.09.2016 отказано в удовлетворении требований административного иска.

В апелляционной жалобе ГМЗ "Петергоф" просит данное решение отменить и принять по делу новое решение, признав незаконным представление Росприроднадзора Северо-Западного федерального округа от 21.04.2016 N08-010/20169-ПД.

В судебном заседании апелляционной инстанции представители административного истца настаивали на удовлетворении апелляционной жалобы.

Представители административного ответчика, заинтересованного лица извещёны надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства. Руководствуясь ст.ст.150, 307 КАС Российской Федерации, судебная коллегия пришла к выводу о возможности рассмотрения дела в отсутствие неявившихся лиц.

Судебная коллегия, изучив материалы дела, выслушав объяснения представителей административного истца, обсудив доводы апелляционной жалобы приходит к следующему.

На основании приказа заместителя начальника Департамента Росприроднадзора о проведении планового (рейдового) осмотра от 24.02.2016 N ПР-55/08, сотрудниками Росприроднадзора Северо-Западного федерального округа произведён осмотр акватории и водоохраной зоны Финского залива в районе парка "Александрия" г. Петергоф с целью проверки поступивших сведений о несоблюдении условий обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и проходу по его береговой полосе.

Согласно акту обследования территории (акватории) на предмет соблюдения природоохранных требований от 25.02.2016 NПР-55/08 ходе проведения осмотра обнаружено ограждение в виде металлического забора, преграждающего проход к водному объекту Финского залива. Данное преграждение является продолжением исторической границы забора (каменный, кирпичный), установленного между парком "Александрия" и нижним парком. Проход вдоль береговой линии невозможен.

Определением Росприроднадзора от 02.03.2016 возбуждено дело об административном правонарушении в отношении ГМЗ "Петергоф" по статье 8.12.1 КоАП Российской Федерации (несоблюдение условия обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе), назначено проведение административного расследования.

29.03.2016 государственным инспектором отдела надзора на море Росприроднадзора по Северо-Западному федеральному округу составлен протокол об административном правонарушении от 29.03.2016, согласно которому в ходе административного расследования не выявлено законных оснований для установки забора, преграждающего доступ к водному объекту - Финскому заливу Балтийского моря.

Постановлением государственного инспектора РФ в области охраны окружающей среды по Северо-Западному Федеральному округу N 08-010/2016-ПО от 21.04.2016 ГМЗ "Петергоф" признано виновным в административном правонарушении, ответственность за совершение которого предусмотрена ст.8.12.1 КоАП РФ. Назначено наказание в виде административного штрафа в размере двести тысяч рублей. Основанием для привлечения к административной ответственности, как следует из данного постановления явилось выявление установления без законных оснований ГМЗ "Петергоф" забора, преграждающего свободный доступ к водному объекту - Финскому заливу Балтийского моря.

В эту же дату (21.04.2016) в рамках дела об административному правонарушении государственным инспектором РФ в области охраны окружающей среды по Северо-Западному Федеральному округу в адрес ГМЗ "Петергоф" внесено представление N08-010/2016-ПД на основании ст.29.13 КоАП РФ, которым на ГМЗ "Петергоф" возложена обязанность принять меры по устранению причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения.

Решением по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении N 08-010/2016/ПО заместителя главного государственного инспектора РФ в области охраны окружающей среды по СЗФО Батовой Н.Э. от 10.05.2016, постановление N 08-010/2016/ПО о назначении административного наказания от 21.04.2016 оставлено без изменения, жалоба генерального директора ГМЗ "Петергоф" оставлена без удовлетворения.

Постановление N 08-010/2016/ПО о назначении административного наказания от 21.04.2016 и решение от 10.05.2016 были обжалованы ГМЗ "Петергоф" в судебном порядке.

Решением Дзержинского районного суда Санкт-Петербурга от 28.06.2016 по делу N12-250/16 постановление государственного инспектора РФ в области охраны окружающей среды по Северо-Западному Федеральному округу от 21.04.2016 N08-010/2016-ПО о назначении административного наказания ГМЗ "Петергоф" и решение по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении N08-010/2016/ПО от 21.04.2016 заместителя главного государственного инспектора РФ в области охраны окружающей среды по СЗФО Батовой Н.Э. от 10.05.2016 в отношении ГМЗ "Петергоф" оставлено без изменения, жалобы на указанные постановление и решение - оставлены без удовлетворения. При этом, в ходе рассмотрения дела судом установлено, что согласно распоряжению от 13.12.1994 N 1250-р "О возрождении архитектурных и ландшафтных памятников ГМЗ "Петергоф" и создания зоны туризма и отдыха" ГМЗ "Петергоф" предоставлено право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, включающим территорию парка "Александрия". Граница территории парка "Александрия" проходит вдоль берега Финского залива, соответствующий участок акватории водного объекта в пользование ГМЗ "Петергоф" в установленном порядке не передан.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 11.08.2016 решение Дзержинского районного суда Санкт-Петербурга от 28.06.2016 оставлено без изменения.

В настоящем деле административным истцом обжалуется представление, внесенное государственным инспектором РФ в области охраны окружающей среды по Северо-Западному Федеральному округу в адрес ГМЗ "Петергоф" в рамках дела об административном правонарушении в порядке ст.29.13 КоАП РФ.

Предусмотренные статьей 29.13 КоАП РФ представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ответственность за невыполнение которых установлена статьей 19.6 КоАП РФ), в случае, если они вынесены на основании обстоятельств, отраженных в постановлении по делу об административном правонарушении, могут быть обжалованы вместе с таким постановлением по правилам КоАП РФ.

Из исследованных в ходе рассмотрения дела материалов дела об административном правонарушении N 08-010/2016 и дела N 12-250/16 Дзержинского районного суда Санкт-Петербурга не усматривается, что исследуемое представление было обжаловано ГМЗ "Петергоф" совместно с постановлением по делу об административном правонарушении.

При таких обстоятельствах, суд обоснованно рассмотрел вопрос о законности представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, в порядке, определенном главой 22 КАС РФ.

Положения части 1 статьи 218 КАС РФ предоставляют организации право обратиться в суд, в том числе с требованиями об оспаривании решения должностного лица, если она полагает, что нарушены ее права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов.

В то же время, возможность оспаривания представления, внесенного в рамках дела об административном правонарушении на основании ст. 29.13 КоАП РФ, не предполагает в рамках административного дела повторную проверку законности привлечения организации к административной ответственности, которая была предметом проверки судебных инстанций в рамках дела N 12-250/16 об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении.

С учетом изложенного, суд первой инстанции обоснованно отклонил доводы административного иска о незаконности оспариваемого представления по мотиву наличия нарушений при проведении проверки в рамках дела об административном правонарушении N 08-010/2016.

В соответствии со статьей 26.1 КоАП при производстве по делу об административном правонарушении подлежат выяснению также причины и условия совершения административного правонарушения.

Должностное лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении, на основании части 1 статьи 29.13 КоАП уполномочено вносить в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представления о принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению выявленного административного правонарушения.

Организации и должностные лица, получившие такое представление, обязаны рассмотреть его в течение месяца со дня получения и сообщить о принятых мерах в орган, должностному лицу, внесшим представление (часть 2 статьи 29.13 КоАП). В случае неисполнения данных требований статья 19.6 КоАП предусматривает административную ответственность лиц, виновных в непринятии по представлению мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

Таким образом, действия по выяснению причин и условий совершения административного правонарушения направлены на предупреждение совершения новых правонарушений, и поэтому являются обязанностью должностных лиц, в производстве которых находится дело об административном правонарушении. По каждому случаю установления таких обстоятельств должно быть вынесено соответствующее представление в адрес любой организации или любого должностного лица, действия (бездействие) которых способствовали совершению правонарушения.

Поскольку в ходе производства по делу об административном правонарушении такие обстоятельства органом, производящим проверку, были установлены, у него возникла обязанность по внесению оспариваемого представления.

При этом, представление от 21.04.2016 не может рассматриваться в отрыве от иных материалов дела об административном правонарушении N 08-010/2016, поскольку является составной частью этого дела. Из содержания имеющихся в деле документов, в частности постановления о привлечении к административной ответственности от 21.04.2016, с определенностью усматривается, какие причины и условия способствовали совершению административного правонарушения и какие меры надлежит совершить для их устранения. На наличие таких причин и условий совершения административного правонарушения обращено внимание и в судебных актах, состоявшихся по делу N 12-250/16.

С учетом изложенного, отсутствие подробного описания причин и условий, а также алгоритма действий административного истца по их устранению, не может свидетельствовать о невозможности или затруднительности исполнения оспариваемого предписания.

Как следует из объяснений представителей административного истца, мер к исполнению предписания, исходя из существа допущенного правонарушения, выразившегося в установке ограждения (забора), преграждающего свободный доступ к водному объекту - Финскому заливу Балтийского моря, ГМЗ "Петергоф" не предпринято, в связи с несогласием с привлечением к административной ответственности, ГМЗ "Петергоф" подана надзорная жалоба на судебные постановления по делу N 12-250/16.

В то же время, несогласие с постановлением о привлечении к административной ответственности, вступившим в законную силу, и его обжалование в надзорном порядке, не является основанием для неисполнения представления, внесенного при наличии к тому законных оснований.

Ссылка в административном иске на Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 26.08.2008 N 192, в части требований к предписанию (п.29), обоснованно признана судом несостоятельной, поскольку оспариваемый акт имеет иную правовую природу.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия приходит к выводу, что дело рассмотрено судом полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, в связи с чем оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Дзержинского районного суда Санкт-Петербурга от 13 сентября 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: