Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 07 марта 2017 г. по делу N 33а-963/2017

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан в составе председательствующего судьи Джарулаева А-Н.К., судей Хаваева А.Г., Хираева Ш.М., при секретаре ФИО4

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по иску ФИО5 к администрации городского округа " "адрес"" о признании бездействия незаконным и обязании выдачи градостроительного плана земельного участка, расположенного по адресу: "адрес" и обязании выдачи разрешения на строительство трехэтажного жилого дома на указанном земельном участке,

по апелляционной жалобе главы городского округа " "адрес"" ФИО6 на решение Буйнакского городского суда Республики Дагестан от "дата", которым исковые требования удовлетворены и постановлено:

"Признать незаконным бездействие администрации городского округа " "адрес"", выразившимся:

- в неосуществлении подготовки градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 05:44:000016:742 по адресу: "адрес", для строительства ФИО5 трехэтажного жилого дома, не утверждении и не выдаче его;

Обязать администрацию городского округа " "адрес"":

- осуществить подготовку градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 05:44:000016:742 по адресу: "адрес", для строительства ФИО5 трехэтажного жилого дома, утвердить и выдать его;

- выдать ФИО5 разрешение на строительство трехэтажного жилого дома".

Заслушав доклад судьи Джарулаева А-Н.К, судебная коллегия

установила:

административный истец ФИО5 обратился в суд с указанным административным иском, ссылаясь на то, что постановлением главы администрации "адрес" от "дата" N ему на праве собственности был предоставлен земельный участок, площадью 552 кв.м под малоэтажную жилую застройку по адресу "адрес". На основании данного постановления заключен договор купли-продажи земельного участка от "дата" N. Постановлением администрации городского округа " "адрес"" от "дата" N основной вид разрешенного использования земельного участка, площадью 552 кв.м по адресу "адрес", N, с кадастровым номером - 05:44:000016:742 изменен с "для индивидуального жилищного строительства" на основной вид разрешенного использования "под среднеэтажную жилую застройку".

"дата" истцом получено свидетельство о регистрации права собственности на указанный земельный участок. "дата" в соответствии со ст. 51 Градостроительного кодекса РФ истец обратился в администрацию городского округа " "адрес"" с заявлением о выдаче ему разрешения на строительство трехэтажного дома. "дата" он повторно обратился в администрацию города с таким же заявлением, но по настоящее время ответы на его заявления не получены.

Полагая указанное бездействие административного ответчика незаконным и нарушающим его права и законные интересы, ФИО5 обратился в суд.

Судом постановленоприведенное решение, с которым не согласился глава ГО " "адрес"" ФИО6

В поданной им апелляционной жалобе поставлен вопрос об отмене решения суда, с принятием нового решения об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

Возражения на доводы апелляционной жалобы не поданы.

На основании ст. 150 Кодекса административного судопроизводства РФ (КАС РФ) дело рассмотрено в отсутствие надлежаще извещенных о месте и времени судебного заседания лиц, участвующих в деле.

Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда РФ, содержащимся в п. 65 постановления от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" аудиопротоколирование не осуществлялось в связи неявкой в судебное заседание участников судебного процесса.

Проверив материалы дела, законность и обоснованность судебного решения в соответствии со ст. 308 КАС РФ, обсудив доводы апелляционной жалобы в совокупности с исследованными по делу доказательствами, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно разъяснениям, приведенным в п. 61-62 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение, действие, бездействие со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, организации, лица, изменяя таким образом основания принятого решения, совершенного действия, имевшего место бездействия.

Например, при недоказанности обстоятельств, указанных в оспариваемом решении органа государственной власти и послуживших основанием для его принятия, суд не вправе отказать в признании такого решения незаконным, ссылаясь на наличие установленных им иных оснований (обстоятельств) для принятия подобного решения.

Суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принимаемых, совершаемых ими в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом.

При этом следует иметь в виду, что превышение указанных полномочий либо использование их вопреки законной цели и правам, законным интересам граждан, организаций, государства и общества является основанием для признания оспариваемых решений, действий (бездействия) незаконными (пункт 4 части 9 статьи 226 КАС РФ, часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации).

Основанием к удовлетворению заявления может служить нарушение требований законодательства хотя бы по одному из оснований, свидетельствующих о незаконности принятых решений, совершенных действий (бездействия).

Из материалов дела усматривается и установлено судом, что постановлением главы администрации городского округа " "адрес"" от "дата" N "О приватизации земельного участка" истцу ФИО5 предоставлен в собственность за плату земельный участок площадью 552 кв.м (категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - под малоэтажную жилую застройку, код - 2.1) по адресу: "адрес".

Согласно договору купли-продажи земельного участка от "дата" N МКУ "Управление имущественных и земельных отношений городскою округа " "адрес"" передало ФИО5 в собственность за плату указанный земельный участок площадью 552 кв.м с кадастровым номером 05:44:000016:742.

Постановлением главы администрации городского округа " "адрес"" от "дата" N "Об изменении основного вида разрешенного использования земельного участка", основной вид разрешенного использования земельного участка по "адрес", площадью 552 кв.м с - "для индивидуального жилищного строительства" изменен на основной вид разрешенного использования земельного участка - "под среднеэтажную жилую застройку, код 2.5".

ФИО5 выдано свидетельство о государственной регистрации права от "дата" на земельный участок, площадью 552 кв.м, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - под среднеэтажную жилую застройку, о чем сделана запись о регистрации N.

На обращения административного истца с просьбой о подготовке градостроительного плана принадлежащего ему земельного участка административным ответчиком письмами от "дата" N, от "дата" N сообщено об отказе по мотивам несоответствия представленной административным истцом градостроительной документации требованиям действующего градостроительного законодательства (ответ от "дата" N) и Правилам землепользования и застройки городского округа " "адрес", утвержденным Собранием депутатов от "дата" N (ответ от "дата" N).

Согласно положениям статей 1, 2, 8, 9, 30, 36, 44, 47, 48, 55 ГрК РФ при строительстве или реконструкции объекта недвижимости требуются, помимо наличия права на земельный участок, доказательства осуществления строительства на основе документов территориального планирования и правил землепользования и застройки, а также осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности, при наличии в установленном порядке составленной проектной документации, разрешения на ввод объекта недвижимости в эксплуатацию, подтверждающих осуществление застройки с соблюдением градостроительных и строительных норм и правил, норм и правил о безопасности.

Статьей 44 ГрК РФ предусмотрена необходимость подготовки градостроительных планов земельных участков применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам, в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа.

В составе градостроительного плана земельного участка указываются, в том числе, границы земельного участка, информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке, а также информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия.

Из положений частей 1, 2, 4, 19 ст. 51 ГрК РФ следует, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство. Данный документ выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, если земельный участок не указан в ч. 5 ст. 51 ГрК РФ, на срок, предусмотренный проектом организации строительства.

Частями 1 и 2 ст. 44 ГрК РФ предусмотрено, что подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам.

В силу ч. 3 ст. 44 ГрК РФ в составе градостроительного плана земельного участка указываются в том числе границы земельного участка, границы зон действия публичных сервитутов, минимальные отступы от границ участка, информация о технических условиях подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и о разрешенном использовании земельного участка, информация о требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на таком земельном участке.

Градостроительный план земельного участка подлежит представлению в уполномоченный орган для получения разрешения на строительство объекта, поскольку такое разрешение подтверждает соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана, а также для ввода объекта в эксплуатацию (п. 2 ч. 7, ч. 1 ст. 51, п. 2 ч. 3 ст. 55 ГрК РФ).

Согласно ч. 17 ст. 46 ГрК РФ орган местного самоуправления по заявлению физического или юридического лица в тридцатидневный срок обязан подготовить градостроительный план земельного участка, утвердить его и выдать заявителю без взимания платы и без проведения процедуры публичных слушаний (поскольку публичные слушания уже проведены при подготовке правил землепользования и застройки, проекта планировки и межевания территории).

По смыслу статей 41 - 46 ГрК РФ градостроительный план земельного участка по существу представляет собой выписку из правил землепользования и застройки, проекта планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона) применительно к конкретному земельному участку, в которой указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении него строительных ограничениях. При этом градостроительный план не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен данный участок.

Из содержания указанных норм Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что подготовка и выдача градостроительного плана земельного участка осуществляется по заявлению собственника, пользователя либо иного заинтересованного лица и является обязанностью уполномоченного органа, градостроительный план земельного участка относится к градостроительной документации и является документом, который не устанавливает каких-либо прав и ограничений, а содержит сведения, позволяющие идентифицировать земельный участок и определить его месторасположение по отношению к другим земельным участкам, объектам капитального строительства, объектам недвижимости, линейным объектам и другим объектам и зонам. Подготовка градостроительного плана земельного участка может осуществляться в виде отдельного документа, вне проекта межевания территории.

Суд первой инстанции, разрешая административный спор и удовлетворяя заявленные требования, пришел к выводу, что выдача градостроительного плана земельного участка является обязанностью ответчика.

Судебная коллегия с выводом суда первой инстанции согласна, так как принимая обжалуемое решение в данной части, суд исходил из того, что по настоящему административному делу нашли свое подтверждение незаконность бездействия, а также нарушение прав и свобод гражданина, либо создание препятствий к осуществлению гражданином его прав и свобод.

Судом первой инстанции в данной части административных исковых требований верно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы суда мотивированы, основаны на законе, материалах дела и оценке доказательств, данной в соответствии с правилами ст. 84 КАС РФ.

Доводы апелляционной жалобы об обратном судом апелляционной инстанции рассмотрены и отклоняются, как не влияющие на правильность принятого по делу судебного акта с учетом вышеизложенного. По существу доводы апелляционной жалобы в данной части сводятся к изложению обстоятельств, явившихся предметом исследования и оценки судом первой инстанции. Ссылок на какие-либо нарушения, являющиеся безусловным основанием для отмены решения суда, апелляционная жалоба не содержит.

В тоже время судебная коллегия соглашается с доводами апеллянта о незаконности обжалуемого решения суда в части удовлетворения административных исковых требований ФИО5 об обязании администрации городского округа " "адрес"" выдачи разрешения на строительство трехэтажного жилого дома на земельном участке, расположенном по адресу: "адрес", по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 1 ст. 176 КАС РФ и разъяснениями постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19.12.2003 N 23 "О судебном решении" решение суда должно быть законным и обоснованным. Решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права.

Указанным требованиям обжалуемое решение об обязании административного ответчика выдачи разрешения на строительство не соответствует.

Так, согласно п. 26 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относится выдача разрешения на строительство.

Как усматривается из ч. 1 ст. 2, ч. 1 ст. 34, частей 1, 8 ст. 37, ст. 44 Закона N 131-ФЗ, полномочиями по решению вопросов местного значения обладают органы местного самоуправления, избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования. В структуре таких органов названа местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), в состав которой могут входить ее отраслевые (функциональные) и территориальные органы. Структура и полномочия органов местного самоуправления муниципального образования определяются в его уставе.

С учетом указанного Администрация является уполномоченным на выдачу разрешения на строительство органом местного самоуправления.

Порядок выдачи разрешения на строительство урегулирован федеральным законодателем. При этом в силу названной правовой нормы Градостроительного кодекса РФ проектная документация на данном этапе проверяется на соответствие ее требованиям градостроительного плана земельного участка, красным линиям и пр.

Согласно ч. 7 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство непосредственно в уполномоченный на выдачу разрешений орган. К указанному заявлению прилагаются перечисленные в этом пункте документы.

В п. 2 ч. 7 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ установлено, что одним из документов, необходимых для получения разрешения на строительство (реконструкцию), является градостроительный план земельного участка (в редакции закона, действовавшей в период разрешения спора).

Согласно ч. 13 ст. 51 ГрК РФ, уполномоченный на выдачу разрешения на строительство орган местного самоуправления может отказать в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 указанной статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

В тоже время из материалов дела следует, что административный истец ФИО5 к административному ответчику с заявлением о получении разрешения на строительство, с представлением пакета документов, предусмотренного статьей 51 ГрК РФ, не обращался. В поданных административному ответчику заявлениях, истцом ФИО5 ставится лишь вопрос о подготовке и выдаче градостроительного плана принадлежащего ему земельного участка.

Таким образом, оснований для возложения на административного ответчика обязанности выдать разрешение на строительство, без получения административным истцом градостроительного плана земельного участка и без обращения к административному ответчику в установленном законом порядке за получением разрешения на строительство, у суда не имелось.

В связи с неправильным применением судом первой инстанции норм материального права (п. 4 ч. 2 ст. 310 КАС РФ), постановленное по делу решение в указанной части подлежит отмене, с принятием нового решения.

На основании ч. 2 ст. 227, ст.309 КАС РФ судебная коллегия принимает по административному делу новое решение о частичном отказе в административном исковом заявлении.

Руководствуясь ст.ст. 308-311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Буйнакского городского суда Республики Дагестан от "дата" в части обязании администрации городского округа " "адрес"" выдачи ФИО5 разрешения на строительство трехэтажного жилого дома на земельном участке, расположенном по адресу: "адрес" - отменить, принять по административному делу в данной части новое решение.

В удовлетворении административного искового заявления ФИО5 к Администрации городского округа " "адрес"" об обязании администрации городского округа " "адрес"" выдачи разрешения на строительство трехэтажного жилого дома на земельном участке, расположенном по адресу: "адрес", - отказать.

В остальной части решение Буйнакского городского суда Республики Дагестан от "дата" оставить без изменения, апелляционную жалобу главы городского округа " "адрес"" ФИО6 - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи