Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда Республики Коми от 02 марта 2017 г. по делу N 33а-1325/2017

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ

ВЕРХОВНОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ КОМИ

в составе председательствующего Белова Н.Е.,

судей Пристром И.Г., Машкиной И.М.,

при секретаре Нечаевой Л.И.,

рассмотрев в судебном заседании 02 марта 2017 года дело по апелляционной жалобе ООО "Племхоз "Изваильский-97" на решение Ухтинского городского суда Республики Коми от 20 декабря 2016 года, которым

в удовлетворении требований Общества с ограниченной ответственностью "Племхоз "Изваильский-97" к Администрации Муниципального образования городского округа "Ухта" о признании незаконным решения об отклонении предложения о внесении изменений в Генеральный план МОГО "Ухта", обязании внести изменения - отказано.

Заслушав доклад судьи Пристром И.Г., судебная коллегия

установила:

ООО "Племхоз "Изваильский-97" обратилось в суд с заявлением о признании незаконным решения органа местного самоуправления об отклонении предложения о внесении изменений в Генеральный план МОГО "Ухта". В обоснование заявленных требований административный истец указал, что имеет в собственности два земельных участка: 1) с кадастровым номером "Номер обезличен", площадью ... кв.м., расположенный по адресу: "Адрес обезличен", 2) с кадастровым номером "Номер обезличен", площадью ... кв.м., расположенный по адресу: "Адрес обезличен". Данные участки были предоставлены племхозу по договорам купли-продажи от 30 декабря 2010 года N "Номер обезличен" и N "Номер обезличен", разрешенное использование - для обслуживания сельскохозяйственных зданий, расположенных на них, то есть земельные участки являются землями сельскохозяйственного назначения. При разработке генерального плана МОГО "Ухта" указанные участки включены в общественно-деловую зону (ОДЗ). 4 октября 2016г. истец подал заявление о внесении изменений в Генеральный план в части изменения территориальной зоны ОДЗ (общественно-деловой зоны) на зону сельскохозяйственного назначения (СХЗ) для указанных земельных участков. Письмом от 28 октября 2016 года N "Номер обезличен" администрация МОГО "Ухта" сообщила, что внести изменения в Генеральный план МОГО "Ухта" не представляется возможным, с которым истец не согласен. Просит признать его незаконным и отменить, обязать администрацию МОГО "Ухта" внести изменения в Генеральный план в части изменения границ функциональных зон земельных участков с кадастровыми номерами "Номер обезличен" и "Номер обезличен" с общественно-деловой зоны (ОДЗ) на зону сельскохозяйственного назначения (СХ).

Представитель административного истца Заинчковская Т.И. поддержала заявленные требования.

Представитель административного ответчика Герасимова А.В. с требованиями не согласилась.

Судом постановленорешение, резолютивная часть которого приведена выше.

В апелляционной жалобе ООО "Племхоз Изваильский-97" ставит вопрос об отмене решения суда, как незаконного и необоснованного, указывая на то, что судом первой инстанции неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы суда первой инстанции, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам дела.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции стороны участия не принимали, о времени и месте слушания дела извещены надлежащим образом.

Неявка в судебное заседание сторон административного судопроизводства и иных лиц, участвующих в деле, в силу положений статей 150 (часть 2), 226 (часть 6), 307 Кодекса административного судопроизводства РФ, не препятствует рассмотрению дела, в связи с чем, судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

Как следует из материалов дела и установлено судом, постановлением администрации МОГО "Ухта" от 21 декабря 2010 года N "Номер обезличен" ООО "Племхоз "Изваильский-97" предоставлен земельный участок кадастровый номер "Номер обезличен", площадью ... кв.м., категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - для обслуживания сельскохозяйственного здания - цех производства сметаны, творога, йогурта, сгущенного молока, расположенный по адресу: "Адрес обезличен"

Постановлением администрации МОГО "Ухта" от 21 декабря 2010 года N "Номер обезличен" предоставлен ООО "Племхоз "Изваильский-97" земельный участок кадастровый номер "Номер обезличен", площадью ... кв.м., категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - для обслуживания сельскохозяйственного здания - животноводческого ветеринарно-диспетчерского корпуса, расположенного по адресу: "Адрес обезличен".

Данные участки были приобретены племхозом по договорам купли-продажи от 30 декабря 2010 года N "Номер обезличен" и N "Номер обезличен", право собственности зарегистрировано в установленном порядке.

Решением Совета МОГО "Ухта" от 04 сентября 2013 года N 226 утвержден Генеральный план МОГО "Ухта", согласно которому функциональная зона земельных участков, расположенных по улице "Адрес обезличен" и улице "Адрес обезличен" включена в общественно-деловую зону.

ООО "Племхоз "Изваильский-97" 04 октября 2016 года обратилось к главе МОГО "Ухта" с заявлением о внесении изменений в Генеральный план МОГО "Ухта" в части изменения территориальной зоны ОДЗ (общественно-деловой зоны) на зону сельскохозяйственного назначения (СХЗ) для указанных земельных участков.

Письмом от 28 октября 2016 года N "Номер обезличен" администрация МОГО "Ухта" на поступившее из Совета МОГО "Ухта" обращение ООО "Племхоз "Изваильский-97" сообщила об отказе во внесении изменений в Генеральный план МОГО "Ухта".

Из дела следует, что ранее 04 июля 2016 года ООО "Племхоз "Изваильский-97" обращалось в Комиссию по землепользованию и застройке МОГО "Ухта" с просьбой внести изменения в Правила землепользования в части изменения территориальной зоны ОДЗ (общественно-деловой зоны) на зону сельскохозяйственного назначения (СХЗ) для указанных земельных участков.

Согласно заключению N2 Комиссии по землепользованию и застройке МОГО "Ухта" от 22 июля 2016 года N08-2016 заявление ООО "Племхоз "Изваильский-97" о внесении изменений в правила землепользования и застройки МОГО "Ухта" рассмотрено, рекомендовано руководителю администрации МОГО "Ухта" отклонить предложение о внесении изменений в Правила землепользования и застройки МОГО "Ухта", утвержденные решением Совета МОГО "Ухта" от 04 сентября 2013 года N227, в связи с тем, что заявленные изменения не соответствуют Генеральному плану МОГО "Ухта".

О принятом решении заявитель информирован письмом от 27 июля 2016 года N01-32-3758.

При рассмотрении заявления по аналогичному вопросу согласно заключению N2 Комиссии по землепользованию и застройке МОГО "Ухта" от 01 сентября 2016 года N08-2016 Комиссией рассмотрено заявление ООО "Племхоз "Изваильский-97" о внесении изменений в правила землепользования и застройки МОГО "Ухта", рекомендовано руководителю администрации МОГО "Ухта" отклонить предложение о внесении изменений в Правила землепользования и застройки МОГО "Ухта", утвержденные решением Совета МОГО "Ухта" от 04.09.2013г. N227, в связи с тем, что заявленные изменения не соответствуют Генеральному плану МОГО "Ухта".

Заявитель информирован о принятом решении письменно 08 сентября 2016 года N01-32-3719.

Не согласившись с решением администрации МОГО "Ухта" от 28 октября 2016 года истец обратился в суд с настоящим административным иском о признании данного решения незаконным и возложении обязанности на административного ответчика внести изменения в Генеральный план МОГО "Ухта".

Разрешая спор по существу, суд первой инстанции с учетом установленных обстоятельств, основываясь на правовом анализе федерального законодательства, регулирующего спорные правоотношения сторон, пришел к выводу о том, что оспариваемый правовой акт не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере землепользования.

Соглашаясь по существу с правильным решением суда, судебная коллегия исходит из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Исходя из положений части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства РФ, суд удовлетворяет заявленные требования об оспаривании решения, действия (бездействия) органа местного самоуправления, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействия) нарушает права и свободы административного истца, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту. В случае отсутствия указанной совокупности суд отказывает в удовлетворении требования о признании решения, действия (бездействия) незаконными.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16 и части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, за исключением случаев изменения одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид разрешенного использования земельных участков, предусматривающий жилищное строительство, а также случаев, предусмотренных пунктом 5 настоящей статьи и статьей 4.1 настоящего Федерального закона, с учетом результатов публичных слушаний. Указанные публичные слушания организуются и проводятся в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений части 3-10 статьи 39 Градостроительного кодекса РФ в части соответствующих требований.

Из указанного следует, что решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования является прерогативой местной администрации и принимается им на основании проекта планировки территории, в границах которой расположены такие земельные участки.

Согласно Решению Совета Муниципального образования городского округа Ухта" от 4 сентября 2013г. N 227 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования городского округа "Ухта"" Правила землепользования и застройки муниципального образования городского округа "Ухта" (далее - Правила) устанавливают территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения настоящих Правил и внесения в них изменений и наряду с действующим законодательством, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления муниципального образования городского округа "Ухта" (далее также - МОГО "Ухта", городской округ) создают условия для устойчивого развития территории МОГО "Ухта", планировки, застройки и благоустройства территории МОГО "Ухта", развития жилищного строительства, производственной, социальной, инженерной и транспортной инфраструктур, рационального использования природных ресурсов, а также сохранения и развития историко-культурного наследия, обеспечивают права и законные интересы физических и юридических лиц, создают условия для привлечения инвестиций.

Подпункт 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса РФ устанавливает принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Категории земельных участков в зависимости от их целевого назначения перечислены в пункте 1 статьи 7 Земельного кодекса РФ.

Земли в Российской Федерации, обозначенные в пункте 1 указанной статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса РФ).

Зонирование территории для строительства регламентируется Градостроительным кодексом, в пункте 7 статьи 1 которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Конкретные виды и состав территориальных зон указаны в статье 35 Градостроительного кодекса РФ, согласно которому определяются жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон (часть 1).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования. Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункты 6, 7, 8 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ).

В пункте 1 статьи 85 Земельного кодекса РФ предусмотрено, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам.

Согласно пункту 9 статьи 35 Градостроительного кодекса РФ в состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими); зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

В соответствии с частью 5 статьи 35 Градостроительного кодекса РФ общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего профессионального образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан.

В силу части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; сложившейся планировки территории и существующего землепользования (часть 1 статьи 34 Градостроительного кодекса РФ).

В соответствии с частью 2 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты.

Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Частью 2 статьи 85 Земельного кодекса РФ определено, что правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельный участок.

Частью 3 статьи 37 Градостроительного кодекса РФ изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Согласно части 6 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ градостроительные регламенты не устанавливаются, в том числе, для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения.

В части 7 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ установлено, что использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Таким образом, федеральное законодательство ограничивает право землепользователя необходимостью соблюдения требований градостроительного регламента. Конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством, правилами землепользования и застройки. Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях обеспечения прав и законных интересов правообладателей земельных участков, а также фактического использования обществом земельных участков.

Однако по смыслу части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ эти правила призваны обеспечивать не только права и законные интересы землепользователей, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

Задача органов муниципальных образований при разработке правил землепользования и застройки состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса.

Следовательно, довод заявителя о том, что оспариваемый акт устанавливает для спорных земельных участков территориальную зону, не совместимую с указанным в правоустанавливающих документах видом разрешенного использования и с эксплуатацией расположенного на нем капитального строения, является несостоятельным, поскольку исходя из положений части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ и части 4 статьи 85 Земельного кодекса РФ земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Вопреки доводам апелляционной жалобы подпункт 1 пункта 1 и пункт 2 статьи 34 Градостроительного кодекса РФ не содержат императивного требования о безусловном сочетании в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и об установлении территориальных зон исключительно по границам, указанным в пункте 2 статьи 34 Градостроительного кодекса РФ. Перечень возможного установления границ территориальных зон носит открытый характер, что следует из подпункта 7 пункта 2 статьи 34 Градостроительного кодекса РФ.

Из приведенного следует, что принятие оспариваемого генерального плана не исключает возможность использования заявителем спорных земельных участков по целевому назначению.

Таким образом, при принятии или изменении правил землепользования и застройки, которыми изменяется территориальное зонирование, содержание градостроительного регламента и, соответственно, разрешенное использование земельного участка, его собственник вправе продолжать использование этого участка, разрешенное до такого изменения, без какого-либо ограничения, в том числе по сроку, если только такое использование не создает опасности для перечисленных в части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ объектов. Данной нормой прямо предусмотрена возможность продолжения прежнего использования земельных участков.

Ссылка подателя жалобы на невозможность использовать спорные земельные участки по их целевому назначению документально не подтверждена.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 40 и пунктом 1 статьи 41 Земельного кодекса РФ право землепользователя возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием ограничено необходимостью соблюдения требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно не нашел правовых оснований для признания оспариваемого нормативного акта недействительным.

Кроме того, судебная коллегия полагает необходимым отметить, что административным истцом избран неверный способ защиты нарушенного права.

Из административного искового заявления следует, что административный истец, оспаривая решение органа местного самоуправления об отклонении предложения о внесении изменений в Генеральный план МОГО "Ухта", фактически ставит вопрос о восстановлении их нарушенного права путем возложения на орган местного самоуправления обязанности по внесению изменений в Генеральный план МОГО "Ухта"

Вместе с тем, Генеральный план городского округа, в который заявитель просит внести изменения, утвержден нормативным правовым актом - Решением Совета МО ГО "Ухта" от 04 сентября 2013 года N 226. При этом разрешение вопросов нормотворческой деятельности (издание и отмена правовых актов, внесение в них изменений и дополнений) не входит в компетенцию судебных органов.

Статья 10 Конституции Российской Федерации устанавливает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Данный конституционный принцип разделения властей предполагает, что вмешательство суда в нормотворческую деятельность органа местного самоуправления МО ГО "Ухта" недопустимо. Право внесение изменений в данный Генеральный план Правила относится к исключительной компетенции органов местного самоуправления МО ГО "Ухта".

При изложенных выше обстоятельствах, суд правомерно пришел к выводу о законности оспариваемого решения.

Судом первой инстанции правильно определены правоотношения, возникшие между сторонами, а также закон, подлежащий применению, определены и установлены в полном объеме юридически значимые обстоятельства, доводам сторон и представленным ими доказательствам дана правовая оценка в их совокупности, нормы материального и процессуального права не нарушены.

Таким образом, оспариваемое судебное решение является законным и обоснованным, оснований для его отмены не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта, не установлено.

Руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Ухтинского городского суда Республики Коми от 20 декабря 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ООО "Племхоз "Изваильский-97" - без удовлетворения.

Председательствующий-

Судьи-