Решение Санкт-Петербургского городского суда от 16 марта 2017 г. по делу N 3а-47/2017

Санкт-Петербургский городской суд в составе:

председательствующего судьи Павловой О.А.

при секретаре Кулик А.К.,

с участием прокурора Соловьевой В.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Черемхина А.Л. о признании Положения об учете граждан Российской Федерации без определённого места жительства, утверждённого постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 17 августа 2007 года N1010, недействующим в части,

УСТАНОВИЛ:

Правительством Санкт-Петербурга 17 августа 2007 года принято постановление N1010 "Об учете граждан Российской Федерации без определённого места жительства", которым утверждено Положение об учете граждан Российской Федерации без определённого места жительства (далее - Положение); постановление опубликовано 03 сентября 2007 года в N35 издания "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга".

Пунктом 1 названного Положения его действие распространено на граждан Российской Федерации без определённого места жительства в Российской Федерации, ранее имевших последнюю регистрацию (прописку) по месту жительства в Санкт-Петербурге (Ленинграде).

Пунктом 3.2 Положения предусмотрено представление гражданином для постановки на учёт вместе с письменным заявлением документа, подтверждающего факт последней регистрации (прописки) по месту жительства в Санкт-Петербурге (Ленинграде).

Пункты 1 и 3.2 Положения действуют в первоначальной редакции.

Черемхин А. Л. обратился в суд с административным иском о признании пунктов 1 (в части слов "ранее имевших последнюю регистрацию (прописку) по месту жительства в Санкт-Петербурге (Ленинграде)"), 3.2 Положения недействующими (том 1 л.д. 38-41, том 236).

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что оспариваемые положения, обуславливая возможность постановки на социальный учёт лица без определённого места жительства наличием последней регистрации по месту жительства в Санкт-Петербурге (Ленинграде), не соответствуют требованиям Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации", в частности пункту 1 части 2 статьи 4, устанавливающему в качестве одного из принципов социального обслуживания равный, свободный доступ к нему граждан вне зависимости от их пола, расы, возраста, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений и принадлежности к общественным объединениям, а также положению статьи 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" о недопустимости ограничения прав и свобод граждан по мотиву отсутствия регистрации по месту жительства.

Черемхин А. Л. в подтверждение того, что оспариваемые положения в отношении него применены, представил копию уведомления N21344 Санкт-Петербургского государственного казенного учреждения "Центр учета и социального обслуживания граждан Российской Федерации без определённого места жительства", которым ему 02 ноября 2016 года отказано в постановке на учёт по причине последней регистрации по месту жительства в Ленинградской области в городе "адрес" по "адрес" в "адрес" (л.д. 13).

Административный истец, его представитель в суд явились, поддержали заявленные требования.

Представитель административного ответчика Правительства Санкт-Петербурга в суд явился, возражал против удовлетворения административных исковых требований, указывая на то, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Правительством Санкт-Петербурга в пределах своей компетенции, служит для подтверждения наличия у гражданина последнего места жительства на территории Санкт-Петербурга с целью последующего предоставления ему мер социальной поддержки за счёт средств бюджета Санкт-Петербурга. Административный ответчик отметил, что в федеральном законодательстве правовые нормы, обязывающие субъекты Российской Федерации предоставлять меры социальной поддержки за счёт их бюджета гражданам, не имеющим на территории соответствующего субъекта Российской Федерации места жительства отсутствуют, в связи с чем, Санкт-Петербург, как субъект Российской Федерации, устанавливая те или иные меры социальной поддержки за счёт средств его бюджета вправе распространить их исключительно на лиц, имеющих в данном субъекте место жительства, и лиц, являющихся гражданами без определённого места жительства, ранее имевших последнее место жительства в данном субъекте. Кроме того, административный ответчик ссылался на возможность предоставления мер социальной поддержки при отсутствии регистрации по месту жительства в случае установления места жительства на основании решения суда, что, по его утверждению, следует из статьи 4 Закона Санкт-Петербурга от 09 ноября 2011 года N728-132 "Социальный кодекс Санкт-Петербурга" и статьи 2 Закона Санкт-Петербурга от 19 сентября 2012 года N474-80 "О бесплатной юридической помощи в Санкт-Петербурге". По изложенным основаниям административный ответчик полагал оспариваемое правовое регулирование не противоречащим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, о чём представил также письменные возражения (том 1 л.д. 66-71).

Выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего необходимым в удовлетворении административного иска отказать, суд считает, что заявленные административные исковые требования не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Положение устанавливает правила учета граждан Российской Федерации без определенного места жительства и распространяется на граждан Российской Федерации без определенного места жительства в Российской Федерации, ранее имевших последнюю регистрацию (прописку) по месту жительства в Санкт-Петербурге (Ленинграде) (далее - граждане) и непосредственно не регулирует вопросы предоставления таким гражданам мер социальной поддержки и оказания бесплатной юридической помощи.

Из преамбулы оспариваемого постановления следует, что оно принято в соответствии с Социальным кодексом Санкт-Петербурга, Законом Санкт-Петербурга от 17 ноября 2004 года N 589-79 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Санкт-Петербурге" и Законом Санкт-Петербурга от 19 сентября 2012 года N 474-80 "О бесплатной юридической помощи в Санкт-Петербурге". Закон Санкт-Петербурга от 17 ноября 2004 года N 589-79 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Санкт-Петербурге" утратил силу с 01 января 2015 года, иных нормативных правовых актов, предусматривающих предоставление тех или иных прав гражданам при условии их постановки на учёт в качестве граждан без определенного места жительства в законодательстве Санкт-Петербурга не имеется, следовательно, Положение действует только для целей применения Социального кодекса Санкт-Петербурга и Закона Санкт-Петербурга от 19 сентября 2012 года N 474-80 "О бесплатной юридической помощи в Санкт-Петербурге".

В соответствии с пунктами "ж", "л" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты граждан, включая социальное обеспечение, адвокатуру находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Разграничивая полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социальной защиты, федеральный законодатель отнес к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания определённых категорий граждан, а также предусмотрел за ними право устанавливать дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (подпункт 24 пункта 2 статьи 26.3 и часть 3 статьи 26.3.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

По вопросам, перечисленным в пункте 2 статьи 26.3 указанного Федерального закона, органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих такое право, а также принимают государственные программы субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации (пункт 3.1 статьи 26.3 приведенного федерального закона).

Закон Санкт-Петербурга от 22 ноября 2011 г. N 728-132 "Социальный кодекс Санкт-Петербурга", регулирующий отношения, связанные с реализацией полномочий Санкт-Петербурга в сфере предоставления социальной поддержки и оказания социальной помощи населению Санкт-Петербурга, к компетенции Правительства Санкт-Петербурга отнёс установление порядка постановки на учёт граждан без определенного места жительства, являющийся условием предоставления предусмотренных названным Кодексом мер социальной поддержки и дополнительных мер социальной поддержки.

Согласно части 1 статьи 3 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 324-ФЗ "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации" отношения, связанные с оказанием бесплатной юридической помощи в рамках государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи, и организационно-правовое обеспечение реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи регулируются данным Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 324-ФЗ "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации" принят Закон Санкт-Петербурга от 11 октября 2012 года N 474-80 "О бесплатной юридической помощи в Санкт-Петербурге", регулирующий отношения, связанные с оказанием бесплатной квалифицированной юридической помощи в Санкт-Петербурге в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, а также устанавливающий дополнительные гарантии реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи. Статьёй 2 указанный Закон Санкт-Петербурга к компетенции Правительства Санкт-Петербурга отнёс установление порядка постановки на учёт граждан без определенного места жительства, являющийся условием предоставления бесплатной юридической помощи.

Из содержания положений статьи 46 Устава Санкт-Петербурга следует, что Правительство Санкт-Петербурга осуществляет нормативное правовое регулирование посредством издания правовых актов в форме постановлений и распоряжений на основе действующего законодательства по вопросам, отнесенным к его компетенции.

С учетом этого нормативными актами субъекта Российской Федерации - города федерального значения Санкт-Петербурга могут быть урегулированы правоотношения в сфере предоставления социальной поддержки и оказания социальной помощи, бесплатной юридической помощи населению Санкт-Петербурга, при этом Правительство Санкт-Петербурга компетентно определить порядок учёта лиц, имеющих право на получение в соответствии с названными нормативными правовыми актами Санкт-Петербурга мер социальной поддержки и дополнительных мер социальной поддержки, а также бесплатной юридической помощи.

Процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта, установленная главой 3 Регламента Правительства Санкт-Петербурга, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 декабря 2003 года N 100 соблюдена (том 1 л.д. 73-138).

Постановление Правительства Санкт-Петербурга 17 августа 2007 года N1010 "Об учете граждан Российской Федерации без определённого места жительства" опубликовано в соответствии требованиями действующего на момент публикации законодательства: статьи 2 Закона Санкт-Петербурга от 27 сентября 1995 г. N 101-14 "О гарантиях конституционных прав граждан на информацию о решениях органов власти Санкт-Петербурга" в издании "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга".

Таким образом, оспариваемый акт принят Правительством Санкт-Петербурга в пределах предоставленных полномочий, в соответствии с процедурой, установленной главой 3 Регламента Правительства Санкт-Петербурга, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 декабря 2003 года N 100, по форме и виду соответствует акту, который вправе принять Правительство Санкт-Петербурга, опубликован в соответствии с установленным порядком.

С доводами административного истца о противоречии оспариваемых положений принципу равного доступа граждан к социальному обслуживанию вне зависимости от их места жительства, закреплённому пунктом 1 части 2 статьи 4 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации", равно как и положению статьи 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", согласно которому регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации, суд не может согласиться, исходя из следующего.

Социальным кодексом Санкт-Петербурга в статье 4 определён круг лиц, имеющих право на социальную поддержку в Санкт-Петербурге. Так, право на получение мер социальной поддержки, дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи, которые предусмотрены данным Кодексом, имеют граждане и иные лица в случаях, прямо предусмотренных данным Кодексом (пункт 1). При этом гражданам, имеющим место пребывания в Санкт-Петербурге, меры социальной поддержки предоставляются при условии, если аналогичные меры социальной поддержки не предоставляются им на территории другого субъекта Российской Федерации, в котором они зарегистрированы по месту жительства (пункт 2 названной статьи), а гражданам без определенного места жительства предусмотренные названным Кодексом меры социальной поддержки и дополнительные меры социальной поддержки предоставляются при условии постановки их на учет в порядке, установленном Правительством Санкт-Петербурга.

Согласно положениям статьи 2 Социального кодекса Санкт-Петербурга в целях данного Кодекса применяются следующие основные понятия и термины: гражданин - гражданин Российской Федерации, имеющий место жительства или место пребывания в Санкт-Петербурге, гражданин без определенного места жительства в случаях, прямо предусмотренных Кодексом; гражданин без определенного места жительства - гражданин Российской Федерации, не имеющий регистрации по месту жительства в Российской Федерации.

Место жительства и место пребывания гражданина или иного лица устанавливаются на основании данных органов регистрационного учета либо на основании решения суда (часть 4 статьи 4 Социального кодекса Санкт-Петербурга).

Из совокупности приведённых положений Социального кодекса Санкт-Петербурга следует, что право на получение мер социальной поддержки, дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи, которые предусмотрены данным Кодексом для населения Санкт-Петербурга, имеют в равной мере граждане Российской Федерации, проживающие или пребывающие в Санкт-Петербурге. При этом необходимо учитывать, что и граждане, не имеющие регистрации по месту жительства в Российской Федерации, поименованные в Социальном кодексе Санкт-Петербурга как граждане без определённого места жительства, безусловно, проживают или пребывают на территории какого-либо субъекта Российской Федерации.

Аналогично урегулирован и вопрос о лицах, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи в Санкт-Петербурге. Так, статьёй 2 Закона Санкт-Петербурга от 11 октября 2012 года N 474-80 "О бесплатной юридической помощи в Санкт-Петербурге" предоставлено право на получение бесплатной юридической помощи и лицам, не имеющим регистрации по месту жительства в Российской Федерации, при условии подтверждения их места жительства в Санкт-Петербурге на основании решения суда.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят в целях обеспечения возможности реализации проживающими и пребывающими в Санкт-Петербурге гражданами без определённого места жительства (не имеющими регистрации по месту жительства в Российской Федерации), как населением Санкт-Петербурга, права на получение мер социальной поддержки и социальной помощи, бесплатной юридической помощи, предусмотренных нормативными правовыми актами Санкт-Петербурга, посредством постановки на соответствующий учёт. Вместе с тем, постановка на такой учёт является лишь одним из возможных способов подтверждения проживания или пребывания в Санкт-Петербурге, наряду с регистрацией по месту жительства, по месту пребывания и решением суда, устанавливающим соответствующий факт.

Таким образом, законодательством Санкт-Петербурга в полной мере обеспечена возможность реализации жителями данного территориального образования права на получение мер социальной поддержки и социальной помощи, бесплатной юридической помощи, в том числе и гражданами, не имеющими определённого места жительства (не имеющими регистрации по месту жительства в Российской Федерации), вне зависимости от их постановки на учёт как граждан без определённого места жительства.

В тоже время, как указано в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 2012 года N1317-О, правовое регулирование, направленное на повышенную социальную защиту отдельных категорий граждан и на обеспечение стабильности их правового статуса за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации, не может рассматриваться как имеющее целью какое бы то ни было ущемление прав лиц, не проживающих на территории данного субъекта Российской Федерации.

По изложенным основаниям и доводы административного истца о том, что оспариваемые положения обуславливают возможность получения жителем Санкт-Петербурга, не имеющими регистрации по месту жительства, мер социальной поддержки, бесплатной юридической помощи наличием последней регистрации по месту жительства в Санкт-Петербурге, и тем самым противоречат положениям статьи 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" следует признать основанными на неверном толковании приведённых правовых норм.

Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что каких-либо доказательств в подтверждение отказа в предоставлении мер социальной поддержки, либо бесплатной юридической помощи административному истцу, как жителю Санкт-Петербурга, обусловленного отсутствием его учёта, как лица без определённого места жительства, не представлено.

Ссылки административного истца на несоответствие оспариваемых положений Конституции Российской Федерации являются несостоятельными, поскольку в соответствии со статьей 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" проверка на соответствие нормативного правового акта субъекта Российской Федерации Конституции Российской Федерации отнесена к компетенции Конституционного суда Российской Федерации.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт принят Правительством Санкт-Петербурга в пределах предоставленной ему компетенции с соблюдением порядка принятия и введения в действие, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца, суд полагает административный иск не подлежащим удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

в удовлетворении административного искового заявления Черемхина А.Л. о признании Положения об учете граждан Российской Федерации без определённого места жительства, утверждённого постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 17 августа 2007 года N1010, недействующим в части отказать.

Возложить на Правительство Санкт-Петербурга обязанность опубликовать данное решение суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.gov.spb.ru) и в издании "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга".

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья О.А.Павлова