Апелляционное определение СК по административным делам Алтайского краевого суда от 05 апреля 2017 г. по делу N 33а-2895/2017

Судебная коллегия по административным делам Алтайского краевого суда в составе:

председательствующего Котликовой О.П.,

судей Ковалюк Л.Ю., Мокрушиной В.П.,

при секретаре Ждановой М.С.,

с участием прокурора Воропаева В.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу административного ответчика Администрации г. Рубцовска Алтайского края на решение Рубцовского городского суда Алтайского края от 05 декабря 2016 года по делу по административному иску

Долгих В. С. к Администрации г. Рубцовска Алтайского края об оспаривании нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Мокрушиной В.П., судебная коллегия,

УСТАНОВИЛА:

Долгих В.С. обратилась в суд с административным исковым заявлением к Администрации г. Рубцовска Алтайского края, в котором просила признать недействующим с момента принятия п. 2 постановления администрации г. Рубцовска от 29 декабря 2014 года N 5791 "О мерах по реализации постановления Администрации Алтайского края от 15 декабря 2014 года N 554 "О порядке предоставления льготного проезда отдельным категориям граждан" (далее по тексту также - Постановление).

Вышеприведенной нормой определено уполномочить муниципальное унитарное троллейбусное предприятие муниципального образования г. Рубцовск Алтайского края и муниципальное унитарное пассажирское автотранспортное предприятие муниципального образования "Город Рубцовск" Алтайского края на осуществление перевозок льготной категории граждан, имеющих проездной билет.

Административный истец полагает, что оспариваемое постановление в указанной части устанавливает дискриминационные условия относительно проезда владельца единого социального проездного билета только в муниципальном транспорте и реализации такого билета только муниципальными предприятиями. Указывает на то, что вышеприведенная правовая норма не соответствует постановлению Администрации Алтайского края от 15 декабря 2014 года N 554 "О порядке предоставления льготного проезда отдельным категориям граждан" и Закону Алтайского края от 12 сентября 2007 года N 91-ЗС "Об организации транспортного обслуживания населения в Алтайском крае", а также нарушает ее право на льготный проезд всеми видами городского пассажирского транспорта общего пользования, устанавливая условие проезда только муниципальным транспортом.

Решением Рубцовского городского суда Алтайского края от 05 декабря 2016 года административное исковое заявление удовлетворено: признано недействующим постановление Администрации г. Рубцовска от 29 декабря 2014 года N 5791 "О мерах по реализации постановления Администрации Алтайского края от 15 декабря 2014 года N 554 "О порядке предоставления льготного проезда отдельным категориям граждан" со дня его принятия.

В апелляционной жалобе Администрация г. Рубцовска просит отменить решение суда и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на то, что оспариваемый в части правовой акт не является нормативным, носит распорядительный характер, поскольку содержит определенные указания муниципальным предприятиям, учредителем которых является Администрация г. Рубцовска, направленные на организацию осуществления перевозок льготной категории граждан, не устанавливая при этом обязательных для исполнения норм в отношении граждан, ввиду чего официальной публикации данного правового акта не требовалось. Также указано на отсутствие нарушения прав административного истца, поскольку Долгих В.С., имея льготы на проезд, пользуется правом бесплатного проезда на территории г. Рубцовска безотказно и беспрепятственно. Кроме того, судом необоснованно отклонено ходатайство административного ответчика о применении к требованиям административного истца срока давности, установленного ст. 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, учитывая, что Долгих В.С. стало известно о нарушении ее права еще в 2015 году, что следует из представленных в материалы дела обращений в различные инстанции.

В заседание суда апелляционной инстанции явился представитель административного ответчика Зорина С.Ю.

Иные лица, участвующие в деле, не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом, в связи с чем на основании ст.ст. 150, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия полагает возможным рассмотреть административное дело по апелляционной жалобе в их отсутствие.

Рассмотрев дело в полном объеме в соответствии с ч. 1 ст. 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, изучив доводы жалобы, выслушав Зорину С.Ю., поддержавшую доводы жалобы, прокурора, полагавшего необходимым оставить обжалуемый судебный акт без изменения, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.

Признавая Постановление недействующим со дня его принятия, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый в части правовой акт является нормативным, в связи с чем подлежал официальному опубликованию для всеобщего сведения, однако данная обязанность административным ответчиком не была исполнена.

Судебная коллегия соглашается с данным выводом суда ввиду следующего.

Пунктом 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Аналогичные положения содержатся в п. 7 ч. 1 ст. 16 Устава муниципального образования город Рубцовск Алтайского края, принятого решением Рубцовского городского Совета депутатов от 18 августа 2011 года N 633.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации").

В силу пп. 3 п. 1 ст. 68 Устава муниципального образования город Рубцовск Алтайского края в систему муниципальных правовых актов входят, в том числе, постановления и распоряжения администрации города. Пунктом 9 этой же нормы предусмотрено, что муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования в газете "Местное время".

Согласно ст. 70 Устава муниципального образования город Рубцовск Алтайского края, предусматривающей порядок принятия (издания) правовых актов Главы города, Администрации города, руководителей органов Администрации города, Глава Администрации города в пределах своих полномочий, установленных федеральным законодательством, законами Алтайского края, настоящим Уставом, нормативными решениями городского Совета депутатов, издает постановления Администрации города по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Алтайского края, а также распоряжения по вопросам организации работы администрации города (п. 2); правовые акты Главы Администрации города, руководителей органов Администрации города, затрагивающие права, свободы человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования, другие муниципальные правовые акты Главы города, Главы Администрации города, руководителей органов Администрации города вступают в силу в день их издания, если иной срок не установлен самим правовым актом. Днем принятия правового акта Главой города, Главой Администрации города, руководителем органа Администрации города считается дата его регистрации и присвоения ему соответствующего порядкового номера. Регистрация и присвоение порядкового номера правовому акту Главы города, Главы Администрации, руководителя органа Администрации города производится в день его подписания (п. 3); официальным опубликованием правовых актов Главы города, Главы Администрации города, руководителей органов Администрации города, а также официальной информации Главы города, Главы Администрации города, руководителей органов Администрации города считается опубликование в газете "Местное время" (п. 4).

29 декабря 2014 года Администрацией г. Рубцовска Алтайского края принято постановление N 5791 "О мерах по реализации постановления Администрации Алтайского края от 15 декабря 2014 года N 554 "О порядке предоставления льготного проезда отдельным категориям граждан", которым, в том числе, постановленоследующее:

1. Обеспечить на территории муниципального образования город Рубцовск Алтайского края право проезда по проездному билету, дающему право на льготный проезд в городском муниципальном транспорте общего пользования (далее - проездной билет): отдельных категорий граждан, учтенных в федеральном и краевом регистрах получателей мер социальной поддержки, за исключением граждан, учтенных в федеральном регистре лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи только в целях установления социальной доплаты к пенсии; лиц, сопровождающих детей-инвалидов; отдельных категорий граждан, отказавшихся от получения ежемесячной денежной выплаты.

2. Уполномочить муниципальное унитарное троллейбусное предприятие муниципального образования город Рубцовск Алтайского края и муниципальное унитарное пассажирское автотранспортное предприятие муниципального образования город Рубцовск Алтайского края на осуществление перевозок льготной категории граждан, имеющих проездной билет.

3. Определить уполномоченной организацией, обеспечивающей льготную категорию граждан проездными билетами муниципальное унитарное троллейбусное предприятие муниципального образования город Рубцовск Алтайского края

7. Настоящее постановление распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с 10.12.2014.

Пунктом 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Согласно п. 17 того же постановления при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности:

полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы;

форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты;

предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.

Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

Исходя из вышеуказанных норм материального права, разъяснений и содержания оспариваемого Постановления, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый в части акт принят уполномоченным органом, направлен на регулирование общественных отношений, связанных с перевозками в городском общественном транспорте льготной категории граждан. Определяя круг субъектов указанных правоотношений, уполномоченный орган установил, с одной стороны, обязанность муниципального унитарного троллейбусного предприятия муниципального образования город Рубцовск Алтайского края и муниципального унитарного пассажирского автотранспортного предприятия муниципального образования город Рубцовск Алтайского края осуществлять перевозку льготной категории граждан, имеющих проездной билет, с другой - право неопределенного круга граждан, относящихся к указанной категории, на проезд по единому социальному проездному билету на автотранспорте названных муниципальных предприятий. При этом реализация таких прав может осуществляться неоднократно, начиная с 10 декабря 2014 года, как на то указано в п. 7 оспариваемого Постановления.

Таким образом, оспариваемое Постановление имеет все признаки нормативного правового акта, в связи с чем вывод суда о том, что данный акт является нормативным правовым актом, является обоснованным.

Доводы апелляционной жалобы об обратном основаны на неверном толковании норм права.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в п.п. 20, 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", при выяснении вопроса о соблюдении правил введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, суду следует проверять, соблюдены ли порядок его опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данного акта предусмотрена законодательством) и вступления в силу.

Проверяя соблюдение порядка опубликования нормативного правового акта, необходимо учитывать следующее.

В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.

Судом установлено, что в нарушение правил введения в действие нормативных правовых актов, установленных ст.ст. 68, 70 Устава муниципального образования город Рубцовск Алтайского края, оспариваемое Постановление не опубликовано в официальном источнике опубликования нормативных правовых актов муниципального образования г. Рубцовск, - газете "Местное время". Данное обстоятельство административным ответчиком не оспаривалось.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об обоснованности заявленных Долгих В.С. требований и необходимости их удовлетворения.

Указание в жалобе на то, что Постановление оспаривалось административным истцом лишь в части, не свидетельствует о незаконности решения суда. Принимая во внимание недопустимость применения неопубликованных нормативных правовых актов, суд обоснованно пришел к выводу о признании недействующим Постановления в полном объеме со дня его принятия.

Представленная суду апелляционной инстанции газета "Местное время" от 07 марта 2017 года N 17 (15174), в которой был опубликован оспариваемый в части нормативный правовой акт, не свидетельствует о соблюдении установленного законом порядка опубликования такого акта, поскольку до указанной даты, в том числе на момент рассмотрения дела судом первой инстанции, Постановление обнародовано не было.

Более того, из ответа Администрации г. Рубцовска Алтайского края от 29 марта 2017 года N 190-С, представленного по запросу суда апелляционной инстанции, также следует, что постановление Администрации г. Рубцовска Алтайского края от 29 декабря 2014 года N 5791 "О мерах по реализации постановления Администрации Алтайского края от 15 декабря 2014 года N 554 "О порядке предоставления льготного проезда отдельным категориям граждан" на официальном сайте Администрации г. Рубцовска (rubadm.ru) не публиковалось.

Вопреки доводам жалобы рассмотрение заявлений об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется в соответствии с положениями главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Обращение в суд с административным исковым заявлением о признании недействительным нормативного правового акта сроком не ограничено, срок, предусмотренный ст. 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по делам об оспаривании нормативных правовых актов не подлежит применению.

С учетом изложенного оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда не имеется.

Руководствуясь ст. 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Рубцовского городского суда Алтайского края от 05 декабря 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации г. Рубцовска Алтайского края - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: