Апелляционное определение СК по административным делам Ленинградского областного суда от 23 марта 2017 г. по делу N 33а-1506/2017

Судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда в составе:

Председательствующего Андреевой Т.Б.

судей Астапенко С.А. и Ночевника С.Г.

при секретаре Тюриковой В.В.

рассмотрела в судебном заседании дело по апелляционным жалобам административного ответчика совета депутатов муниципального образования "Сясьстройское городское поселение" Волховского муниципального района Ленинградской области, заинтересованных лиц ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, Дачного некоммерческого партнерства "Прибрежное" на решение Волховского городского суда Ленинградской области от 31 октября 2016 г. о признании незаконным решения представительного органа местного самоуправления.

Заслушав доклад судьи Ленинградского областного суда Астапенко С.А., объяснения ФИО13, ФИО14 - представителей от ФИО8, ФИО9, ФИО7, ФИО6, поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения прокурора отдела прокуратуры Ленинградской области Махмудова Э.Т., полагавшего решение суда оставить без изменения, судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда

установила:

Волховский городской прокурор Ленинградской области обратился в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц в суд с административным иском к МО "Сясьстройское городское поселение" Волховского муниципального района Ленинградской области, которым просил признать незаконным решение Совета депутатов МО Сясьстройское городское поселение от 28.02.2013 N 504 "О результатах публичных слушаний, прошедших по решению Совета депутатов от 04.01.2013 N 491".

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что проведенной проверкой исполнения должностными лицами органов местного самоуправления городских и сельских поселений Волховского муниципального района Ленииннградской области требований земельного законодательства установлено, что решение Совета депутатов МО Сясьстройское городское поселение от 28.02.2013 N 504 "О результатах публичных слушаний, прошедших по решению Совета депутатов от 04.01.2013 N 491" (далее - решение Совета депутатов от 28.02.2013 N 504) не соответствует действующему законодательству и подлежит отмене в связи с тем, что по результатам публичных слушаний по вопросу изменения вида разрешенного использования земельного участка 28.03.2013 спорным решением одобрено изменение вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N общей площадью "данные изъяты" расположенного по адресу: "адрес" с "для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства" на "под дачное хозяйство". Вместе с тем, данный земельный участок относится к сельскохозяйственным угодьям.

Определениями Волховского городского суда от 14.07.2016, от 15.08.2016 и от 13.09.2016 к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены ФИО9, ФИО7, ФИО6, ФИО5, ФИО3 ФИО2, ФИО1 и ДНП "Прибрежное".

Определением Волховского городского суда от 12.10.2016 к участию в деле в качестве административного соистца привлечено Управление Россельхознадзора по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, которым предъявлено административное исковое заявление к Совету депутатов МО Сясьстройское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области.

В обоснование заявленных требований административный соистец придерживался правовой позиции, изложенной в административном иске Волховского городского прокурора. Дополнительно указал, что в соответствии с п. 9.3.4. Положения об Управлении Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, утвержденного приказом Россельхознадзора от 15 апреля 2013 г. N 184, управление осуществляет государственный земельный надзор на землях сельскохозяйственного назначения в пределах своей компетенции, в том числе: надзор за соблюдением требований, связанных с обязательным использованием земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

В суде первой инстанции помощник Волховского городского прокурора ФИО16 и представитель Управления Россельхознадзора по Санкт- Петербургу и Ленинградской области ФИО17 поддержали заявленные требования, просили их удовлетворить.

Представитель административного ответчика ФИО18 возражала против удовлетворения административных исков, считая оспариваемое решение законным и обоснованным.

Представитель от заинтересованного лица ФИО8 - ФИО13 с требованиями административных исков также не согласилась.

Заинтересованные лица МО Сясьстройское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области, ФИО9, ФИО7, ФИО6, ФИО8, ФИО5, ФИО3 ФИО2, ФИО1, ДНП "Прибрежное" в судебное заседание не явились. Заинтересованными лицами представлены в суд возражения, в которых они просят в удовлетворении заявленных прокурором и Россельхознадзором требований отказать.

Решением Волховского городского суда Ленинградской области от 31.10.2016 года административные исковые требования Волховского городского прокурора и Управления Россельхознадзора по Санкт-Петербургу и Ленинградской области удовлетворены. Суд признал незаконным решение Совета депутатов от 28.02.2013 N 504.

На постановленное судом решение Советом депутатов муниципального образования Сясьстройское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области, ФИО1, ФИО2, ФИО3 ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ДНП "Прибрежное", поданы самостоятельные апелляционные жалобы, в которых ставится вопрос о его отмене и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований, полагая, что судом нарушены нормы материального и процессуального права.

Доводы апелляционных жалоб мотивированы тем, что указанный в решении Совета депутатов от 28.02.2013 N 504 земельный участок больше не существует, так как из него выделены небольшие участки, которые приобретены гражданами по договорам купли-продажи. На момент заключения сделок какие-либо ограничения или обременения в отношении земельных участков не были зарегистрированы. Процедура по изменению вида разрешенного использования земельного участка проведена до приобретения заинтересованными лицами земельных участков.

Спор подлежит рассмотрению в порядке, предусмотренном гражданским процессуальным законодательством, поскольку затрагиваются права собственников этих земельных участков.

Прокурор не указал в защиту каких именно прав и чьих интересов подан административный иск.

Податели жалоб ссылаются на пропуск прокурором установленного ч. 1 ст. 219 КАС РФ трехмесячного срока для обращения в суд с административным иском об оспаривании правового акта ненормативного характера. В этой связи указывают на то обстоятельство, что решение Совета депутатов от 28.02.2013 N 504 было опубликовано в официальном периодическом печатном издании МО "Сясьстройское городское поселение" 01.03.2013, в это же время размещено и на официальном сайте администрации МО "Сясьстройское городское поселение". Прокурору о наличии решения Совета депутатов от 28.02.2013 N 504 стало известно еще в 2014 году, когда Волховский городской прокурор принес протест на данное решение Совета депутатов. Решения Совета депутатов МО "Сясьстройское городское поселение" о рассмотрении протеста прокурора и о его отклонении опубликованы 28.03.2014 и 04.04.2014 года в информационном вестнике "СОВЕТская панорама".

Отмечается, что в материалах дела не содержатся доказательства, подтверждающие отнесение земельного участка к землям сельскохозяйственных угодий. Изменение вида разрешенного использования не нанесло ущерб природным ресурсам.

Полагают, что Управление Россельхознадзора по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, которым предъявлено аналогичное административное исковое заявление, не может являться административным соистцом по настоящему делу, поскольку процессуальным законодательством не предусмотрено полномочие Россельхознадзора на предъявление таких административных исков.

Кроме того, в жалобе Совета депутатов МО "Сясьстройское городское поселение" Волховского муниципального района Ленинградской области обращается внимание на отсутствие федерального закона, регулирующего порядок изменения вида разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения, в состав которых входят сельскохозяйственные угодья. Вид разрешенного использования земельного участка является одной из его характеристик, как объекта права. Изменение вида разрешенного использования земельных участков, в состав которых входят сельскохозяйственные угодья, без изменения категории земель таких земельных участков не предусмотрено действующим законодательством.

ФИО4 в апелляционной жалобе указывает, что является заинтересованным лицом по данному административному делу, так как в октябре 2016 года приобрела у ФИО9 по договору купли-продажи земельный участок с кадастровым номером N, площадью "данные изъяты" в отношении которого было изменено целевое назначение. Однако, суд первой инстанции не привлек ФИО4 к участию в деле в качестве заинтересованного лица, следовательно, разрешилвопрос о правах и обязанностях лица, не привлеченного к участию в деле, чем нарушил ее права и законные интересы.

Относительно апелляционных жалоб административными истцами поданы возражения о несостоятельности их доводов и обоснованности принятого решения.

Проверив дело, обсудив доводы жалобы, заслушав явившихся в судебное заседание лиц, судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда приходит к следующим выводам.

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что ФИО8 на основании договора дарения от 06.05.2011 являлся собственником земельного участка для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером N, общей площадью "данные изъяты" расположенный по адресу: "адрес" "адрес".

В 2013 году по заявлению ФИО8 администрацией Сясьстройское городское поселение проведены публичные слушания по вопросу изменения вида разрешенного использования его земельного участка.

Оспариваемым решением Совета депутатов от 28.02.2013 N 504 одобрено изменение вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N, общей площадью "данные изъяты". с "для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства" на "под дачное хозяйство".

Волховской городской прокуратурой Ленинградской области в марте 2016 года проведена проверка исполнения органами местного самоуправления требований земельного законодательства, по результатам которой председателю Совета депутатов МО "Сясьстройское городское поселение" принесен протест от 21.03.2016 N 07-18-2016 на решение Совета депутатов от 28.02.2013 N 504. Решением Совета депутатов от 30.04.2014 года N 654 протест Волховского городского прокурора отклонен.

Согласно кадастровой выписке от 16.03.2016 года из земельного участка с кадастровым номером N, общей площадью "данные изъяты" образованы 49 земельных участков, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование: под дачное хозяйство.

Разрешая спор, суд первой инстанции правильно исходил из правовой позиции, приведенной в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2013 года.

В силу п. 1 ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" его действие не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями.

Оборот указанных земельных участков регулируется ЗК РФ.

Согласно ст. 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей, в составе которых выделяются сельскохозяйственные угодья.

Статья 79 названного закона определяет особенности использования сельскохозяйственных угодий и устанавливает, что сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается (пп. 1 и 4).

В соответствии с п. 2 ст. 7 этого кодекса правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

ГрК РФ определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны. Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (п. 6 ст. 1, п. 3 ч. 2 и ч. 6 ст. 30, чч. 1, 6 ст. 36, ч. 5 ст. 37).

Таким образом, для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены. Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного п. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного подп. 1 п. 3 ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Таким образом, до принятия специального законодательства о зонировании территорий для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану указанных земель и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности.

С учетом изложенного изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. Данный перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", в том числе связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов. Особенности перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов путем включения земельного участка в границы населенного пункта либо исключения из границ населенного пункта предусмотрены ст. 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Согласно ч. 10 ст. 35 и ч. 3 ст. 36 ГрК РФ зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения, могут включаться в состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов. На земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ этой территориальной зоны, распространяется действие градостроительного регламента.

С учетом названных положений и правил п. 2 ст. 7 ЗК РФ земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства, гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, могут включаться в состав указанных территориальных зон в границах населенных пунктов в результате перевода этих земельных участков в иную категорию - "земли населенных пунктов".

Включение указанных земельных участков в границы населенного пункта с одновременным установлением либо изменением вида разрешенного использования может осуществляться в порядке чч. 1 и 2 ст. 4.1 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Однако до перевода земель в другую категорию в действующем законодательстве отсутствуют основания для изменения вида разрешенного использования земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а также земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставленных для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства гражданам и их объединениям.

При таких обстоятельствах, у суда первой инстанции имелись основания для признания незаконным решение Совета депутатов от 28.02.2013 N 504.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда в части удовлетворения требований административного иска прокурора, поскольку они подтверждены материалами дела и основаны на правильном применении норм материального права.

Доводы апелляционных жалоб о пропуске прокурором процессуального срока для оспаривания решения Совета депутатов в порядке главы 22 КАС РФ суд первой инстанции обоснованно признал несостоятельными.

Предметом прокурорского надзора, среди прочего, является соответствие законам правовых актов, издаваемых органами местного самоуправления, их должностными лицами. Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 настоящего Федерального закона, опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными. (п. 1 ст. 21, абз. 3 п. 3 ст. 22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации").

Исходя из ч. 1 ст. 219 КАС РФ административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

Волховской городской прокуратурой незаконность решения Совета депутатов от 28.02.2013 N 504 выявлена в марте 2016 года в ходе проведения проверки в порядке надзора за соответствием законам издаваемых органами местного самоуправления Волховского муниципального района Ленинградской области правовых актов. С настоящим административным иском Волховский городской прокурор обратился в суд 25.04.2016 года, то есть в пределах трехмесячного срока, установленного ч. 1 ст. 219 КАС РФ. Следовательно, процессуальный срок обращения с административным иском в суд прокурором не пропущен.

Иные доводы апелляционных жалоб относительно удовлетворения судом административного иска Волховского городского прокурора были предметом рассмотрения суда первой инстанции, направлены на переоценку имеющихся в материалах дела доказательств, основаны на неправильном толковании законодательства.

Между тем, у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для рассмотрения административного иска Управления Россельхознадзора по Санкт-Петербургу и Ленинградской области по существу.

Часть 1 ст. 40 КАС РФ в случаях, предусмотренных законом, наделяет государственные органы, должностных лиц, правом на обращение в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, публичных интересов.

Федеральным законодательством не предусмотрено право Россельхознадзора на обращение в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, публичных интересов.

Таким образом, фактически Управление Россельхознадзора по Санкт-Петербургу и Ленинградской области обратилось в суд с административным исковым заявлением в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц при отсутствии процессуального права на предъявления такого административного иска.

Указанные положения процессуального закона не были учтены Волховским городским судом при рассмотрении административного искового заявления.

В соответствии с п. 4 ст. 309 КАС РФ по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить решение суда первой инстанции полностью или в части и прекратить производство по административному делу либо оставить заявление без рассмотрения полностью или в части по основаниям, указанным в статьях 194 и 196 настоящего Кодекс.

Исходя из взаимосвязанных положений п. 1 ч. 1 и ч. 3 ст. 194, п. 2 ч. 1 ст. 128 КАС РФ, учитывая, что заявление принято к производству, судебная коллегия полагает решение суда первой инстанции в части удовлетворения административного иска Управления Россельхознадзора по Санкт-Петербургу и Ленинградской области отменить, производство по настоящему делу прекратить.

Руководствуясь статьями 309, 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда

определила:

решение Волховского городского суда Ленинградской области от 31 октября 2016 года в части требований административного иска Управления Россельхознадзора по Санкт-Петербургу и Ленинградской области отменить, производство по административному иску Управления Россельхознадзора по Санкт-Петербургу и Ленинградской области прекратить.

В остальной части решение Волховского городского суда оставить без изменения, апелляционные жалобы административного ответчика совета депутатов муниципального образования "Сясьстройское городское поселение" Волховского муниципального района Ленинградской области, заинтересованных лиц ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО8, ФИО9, ФИО7, Дачного некоммерческого партнерства "Прибрежное" - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Судьи

Судья Кузнецова Л.А.