Постановление Президиума Свердловского областного суда от 26 апреля 2017 г. по делу N 4Г-501/2017

Президиум Свердловского областного суда в составе: председательствующего Баландиной Т.П., членов президиума Суханкина А.Н., Милюхиной Е.В., Жернова С.Р., Васильевой А.С., Смагиной И.Л.

при секретаре Демановой Ю. А.,

рассмотрев по кассационному представлению прокурора Свердловской области на апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Свердловского областного суда от 07 октября 2016 года гражданское дело по иску прокурора Шалинского района в интересах муниципального образования "Шалинский городской округ" к администрации Шалинского городского округа, Курдюковой ( / / ), действующей в своих интересах и в интересах ( / / ), Авдеевой ( / / ), Авдееву ( / / ), действующих в своих интересах и в интересах ( / / ), ( / / ), Бессоновой ( / / ), Бессонову ( / / ), действующих в своих интересах и в интересах ( / / ), ( / / ), о признании незаконными: постановления администрации Шалинского городского округа от 13 июня 2012 года N527 об утверждении муниципальной долгосрочной целевой программы "Обеспечение жильем отдельных категорий граждан на территории Шалинского городского округа на 2012-2015 годы", постановления администрации Шалинского городского округа от 27 января 2014 года N52 об утверждении подпрограммы "Обеспечение жильем отдельных категорий граждан на территории Шалинского городского округа на 2014-2016 годы" муниципальной программы "Социально-экономическое развитие Шалинского городского округа до 2016 года, признании незаконными действий администрации Шалинского городского округа по предоставлению Курдюковой ( / / ) и члену ее семьи ( / / )., Авдеевой ( / / ) и членам ее семьи Авдееву ( / / ) Бессоновой ( / / ) и членам ее семьи Бессонову ( / / ) Бессонову ( / / ) Бессонову ( / / ) свидетельств на получение социальной выплаты из местного бюджета для обеспечения жильем, взыскании неосновательного обогащения,

УСТАНОВИЛ:

прокурор Шалинского района Свердловской области в интересах муниципального образования "Шалинский городской округ" обратился в суд с иском о признании незаконными: постановления администрации Шалинского городского округа от 13 июня 2012 года N527 об утверждении муниципальной долгосрочной целевой программы "Обеспечение жильем отдельных категорий граждан на территории Шалинского городского округа на 2012-2015 годы", постановления администрации Шалинского городского округа от 27 января 2014 года N52 об утверждении подпрограммы "Обеспечение жильем отдельных категорий граждан на территории Шалинского городского округа на 2014-2016 годы" муниципальной программы "Социально-экономическое развитие Шалинского городского округа до 2016 года, признании незаконными действий администрации Шалинского городского округа по предоставлению Курдюковой ( / / ) и члену ее семьи ( / / ) Авдеевой ( / / ). и членам ее семьи Авдееву ( / / )., Бессоновой ( / / ) и членам ее семьи Бессонову ( / / ) свидетельств на получение социальной выплаты из местного бюджета для обеспечения жильем, взыскании с них в бюджет муниципального образования неосновательного обогащения.

В обоснование требований указал, что оспариваемые программа и подпрограмма противоречат требованиям законодательства о местном самоуправлении и жилищного законодательства, были приняты по вопросам, которые не относятся к компетенции данного органа местного самоуправления. В результате реализации вышеуказанных муниципальных нормативных актов администрацией Шалинского городского округа ответчикам были выданы свидетельства на получение социальной выплаты из местного бюджета для обеспечения жильем и им неправомерно выплачены средства местного бюджета в сумме ... руб. При отсутствии правовых оснований для их предоставления полученные ответчиками денежные средства местного бюджета являются неосновательным обогащением и подлежат взысканию в бюджет муниципального образования.

Ответчики иск не признали.

Решением Шалинского районного суда Свердловской области от 16 июня 2016 года исковые требования были удовлетворены.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Свердловского областного суда от 07 октября 2016 года решение Шалинского районного суда Свердловской области от 16 июня 2016 года отменено.

Производство по требованиям о признании незаконными постановления администрации Шалинского городского округа от 13 июня 2012 года N527 об утверждении муниципальной долгосрочной целевой программы "Обеспечение жильем отдельных категорий граждан на территории Шалинского городского округа на 2012-2015 годы", постановления администрации Шалинского городского округа от 27 января 2014 года N52 об утверждении подпрограммы "Обеспечение жильем отдельных категорий граждан на территории Шалинского городского округа на 2014-2016 годы" муниципальной программы "Социально-экономическое развитие Шалинского городского округа до 2016 года и действий, связанных с исполнением указанных программ, прекращено на основании абз. 2 ст. 220, п. 1 ч. 1 ст. 134 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, как подлежащих рассмотрению в ином судебном порядке - по правилам административного судопроизводства.

В удовлетворении требований о взыскании неосновательного обогащения отказано.

В кассационном представлении прокурора Свердловской области ставится вопрос о передаче кассационного представления с делом для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции для отмены апелляционного определения, оставлении без изменения решения суда первой инстанции.

В качестве оснований для отмены обжалуемого судебного постановления указано на существенные нарушения судом апелляционной инстанции норм процессуального права, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Прекращение действия оспариваемых нормативных актов на момент обращения с заявлением в суд препятствует их оспариванию в административном порядке.

Наличие спора о праве на получение ответчиками единовременной социальной выплаты для приобретения жилья, препятствует рассмотрению в порядке административного судопроизводства заявления о признании незаконными действий, связанных с исполнением указанных программ,

Отказывая в удовлетворении требований о взыскании неосновательного обогащения вследствие незаконного предоставления социальной выплаты, заявленного прокурором в связи с оспариванием права ответчиков на получение данной выплаты, без учета правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определениях от 19 ноября 2015 года N 2693-О, от 27 октября 2015 года N 2473-О, Постановлении от 11 апреля 2000 года N 6-П, Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 36 от 27 сентября 2016 года "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", суд апелляционной инстанции вынес судебное постановление, создающее препятствие в доступе к правосудию.

Определением судьи Свердловского областного суда Шаламовой И.Ю. от 27 марта 2017 года доводы кассационного представления признаны заслуживающими внимания и дающими основание для передачи кассационного представления с делом для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции. Кассационное представление с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции - президиум Свердловского областного суда.

В судебное заседание суда кассационной инстанции явились: заместитель прокурора Свердловской области Чукреев В.А., ответчики Авдеева ( / / )., действующая в своих интересах и в интересах несовершеннолетних ( / / ) Бессонова ( / / )., Бессонов ( / / )., действующие в своих интересах и в интересах несовершеннолетних ( / / ) представитель администрации Шалинского городского округа Сюкосев А.В., действующий на основании доверенности от 11 января 2017 года; не явились: представитель истца - муниципального образования "Шалинский городской округ", ответчики Курдюкова ( / / , действующая в своих интересах и в интересах ( / / )., Авдеев ( / / )., надлежащим образом извещенные о дате, времени и месте кассационного рассмотрения дела, в связи с чем, на основании статьи 385 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации президиум Свердловского областного суда признал возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц.

В соответствии со ст. 387 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Заслушав доклад судьи Шаламовой И.Ю., объяснения прокурора Чукреева В.А., поддержавшего доводы кассационного представления, явившихся ответчиков, возражавших против доводов кассационного представления, проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в кассационном представлении, президиум приходит к выводу, что в настоящем деле такого характера существенные нарушения норм материального права были допущены судом апелляционной инстанции.

Разрешая настоящее дело и удовлетворяя заявленные прокурором требования об оспаривании постановления администрации Шалинского городского округа от 13 июня 2012 года N527, от 27 января 2014 года N52, как противоречащих требованиям законодательства о местном самоуправлении и жилищного законодательства ненормативных актов органа местного самоуправления, принятых по вопросам, которые не относятся к компетенции данного органа местного самоуправления, признании незаконными связанных с их исполнением действий администрации Шалинского городского округа, повлекших в результате реализации вышеуказанных муниципальных актов неправомерную выплату ответчикам в качестве социальной выплаты для обеспечения жильем из средства местного бюджета суммы ... руб., суд первой инстанции пришел к выводу о взыскании в бюджет муниципального образования указанных денежных средств местного бюджета, полученных ответчиками при отсутствии правовых оснований для их предоставления, в качестве неосновательного обогащения.

Отменяя решение суда первой инстанции, судебная коллегия при апелляционном рассмотрении дела, указав на ошибочность выводов суда о том, что оспариваемые программы не относятся к нормативным правовым актам, полагая, что в данном случае имеет место оспаривание нормативных правовых актов, пришла к выводу о прекращении производства по делу по требованиям о признании незаконными оспариваемых постановлений администрации Шалинского городского округа и действий, связанных с исполнением указанных программ, на том основании, что заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку рассматривается и разрешается в ином судебном порядке, которое в силу п. 1 ч. 2 ст. 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации должно производиться по правилам административного судопроизводства.

Суд апелляционной инстанции пришел также к выводу, что требования имущественного характера о взыскании сумм неосновательного обогащения подлежат оставлению без удовлетворения по заявленному прокурором основанию: в силу незаконности оспариваемых нормативных правовых актов, поскольку незаконность рассматриваемых актов в предусмотренном законом порядке не установлена.

Президиум считает, что вывод суда апелляционной инстанций является ошибочным и основан на неправильном применении норм процессуального права, выразившегося в следующем.

В соответствии с ч. 1 ст. 220 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд прекращает производство по делу в случае, если дело не подлежит рассмотрению и разрешению в суде в порядке гражданского судопроизводства по основаниям, предусмотренным п. 1 ч. 1 ст. 134 настоящего Кодекса. Указанной нормой предусмотрено, что судья отказывает в принятии искового заявления в случае, если заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке.

На момент обращения в суд с указанным иском вступил в действие Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, п. 1 ч. 2 ст. 1 которого установлено, что суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.

В силу ч. 6 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

В соответствии со ст. 210 названного Кодекса судья отказывает в принятии административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим в случае, если на момент подачи административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим оспариваемый нормативный правовой акт или его оспариваемые положения прекратили свое действие.

Конституционный Суд Российской Федерации в Определениях от 27 октября 2015 года N 2473-О, от 19 ноября 2015 года N 2693-О указал, что по смыслу правовой позиции, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 11 апреля 2000 года N 6-П, проверка судом общей юрисдикции законности нормативных правовых актов, утративших силу к моменту обращения заинтересованного лица в суд, и признание их недействующими вне связи с защитой каких-либо субъективных прав заявителя, т.е. в порядке абстрактного нормоконтроля, недопустимы; вместе с тем следует иметь в виду, что утрата нормативным правовым актом юридической силы не является препятствием для осуществления закрепленного в ст. 46 (ч.2) Конституции Российской Федерации права: оно может быть реализовано в других установленных законодателем для конкретных категорий дел процессуальных формах, которые обусловлены характером спорных правоотношений.

Заинтересованное лицо, в частности, может защитить свои права не путем оспаривания нормативных правовых актов, утративших силу к моменту его обращения в суд, а обжалуя основанные на них решения и действия (бездействие) органов власти и должностных лиц, для признания которых незаконными нет препятствий, поскольку суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа (в том числе утратившего силу) акту большей юридической силы, принимает решение в соответствии с последним (ст. 120, ч. 2, Конституции Российской Федерации; ч. 3 ст. 5 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации"); изложенные правовые позиции неоднократно ранее подтверждались Конституционным Судом Российской Федерации и сохраняют свою силу.

Согласно положениям, содержащимся в ч. 1 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Вместе с тем, в силу ч. 6 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, административные исковые заявления о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в случаях, если проверка законности таких решений, действий (бездействия) осуществляется в ином судебном порядке.

В соответствии с п. 1 ст. 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если административное исковое заявление не подлежит рассмотрению и разрешению судом в порядке административного судопроизводства, поскольку это заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке, в том числе судом в порядке гражданского судопроизводства.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений, рассматриваются судами в порядке гражданского искового судопроизводства.

Учитывая, что гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 8 Гражданского кодекса Российской Федерации), споры об осуществлении этих прав, соединенные с требованиями о признании недействительными (незаконными) ненормативных актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, и являющихся основанием их возникновения, а также споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства.

Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 36 от 27 сентября 2016 года "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", в п. 1, абз. 5 разъяснено, что по смыслу ч. 4 ст. 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и ч. 1 ст. 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, а также с учетом того, что гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 8 Гражданского кодекса Российской Федерации, споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации.

Таким образом, из вышеприведенных правовых норм и разъяснений, данных в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации, следует, что административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим в случае, если на момент его подачи оспариваемый нормативный правовой акт или его оспариваемые положения прекратили свое действие, не подлежит принятию и рассмотрению в порядке, предусмотренном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации.

Правовые акты, действие которых прекращено, сами по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей не являются, нарушения прав либо создания угрозы их нарушения повлечь не могут, такие акты не могут выступать предметом непосредственного судебного обжалования.

В таком случае заинтересованное лицо может защитить свои права не путем оспаривания нормативных правовых актов, утративших силу к моменту его обращения в суд, а обжалуя основанные на них решения и действия (бездействие) органов власти и должностных лиц, для признания которых незаконными нет препятствий, поскольку суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа (в том числе утратившего силу) акту большей юридической силы, принимает решение в соответствии с последним.

Критерием правильного определения вида судопроизводства (исковое или административное), в котором подлежат защите права и свободы гражданина или организации, оспаривающих решения, действия (бездействие) органа местного самоуправления, является характер правоотношений, который предопределяется не только участием в них в качестве одного из субъектов такого органа. Нормативные положения главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не распространяются на случаи оспаривания законности решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в отношении которых установлен иной судебный порядок.

Если при рассмотрении дела об оспаривании законности решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, будет выявлено наличие спора о праве, производство по делу подлежит прекращению, что не лишает заявителя возможности обращения в суд с соответствующими требованиями в установленном законом порядке для их рассмотрения в порядке гражданского искового судопроизводства.

Вопреки приведенному правовому регулированию, изложенная в обжалуемом судебном постановлении правовая позиция о том, что производство по делу в части требований о признании незаконными нормативными актами оспариваемых постановлений администрации Шалинского городского округа и действий, связанных с исполнением указанных программ, подлежит прекращению, так как заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в суде в порядке гражданского судопроизводства, поскольку рассматривается и разрешается в ином судебном порядке и такое рассмотрение должно производиться по правилам административного судопроизводства только на том основании, что оспариваемые акты обладают нормативными свойствами, противоречит вышеуказанным нормам процессуального права и разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации.

Вместе с тем, отказывая в иске о взыскании неосновательного обогащения без оценки законности получения ответчиками социальной выплаты и без учета нормативных предписаний о невозможности проверки в порядке административного судопроизводства законности нормативных правовых актов, действие которых прекращено к моменту обращения заинтересованного лица в суд, недопустимости признания их недействующими в порядке абстрактного нормоконтроля, а также невозможности защиты прав и свобод гражданина или организации путем обжалования основанных на них решения и действия (бездействие) органов власти в порядке, предусмотренном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, если будет выявлено наличие спора о праве, в то время как заявленные требования в их совокупности и взаимной связи сводятся к оспариванию права на получение ответчиками социальной выплаты из местного бюджета для обеспечения жильем, взыскании в бюджет муниципального образования указанных денежных средств местного бюджета, как полученных ответчиками при отсутствии правовых оснований для их предоставления, в качестве неосновательного обогащения, суд апелляционной инстанции вынес судебное постановление, создающее препятствие в доступе к правосудию.

При этом, при рассмотрении дела без учета вышеприведенных правовых норм судом не определено в качестве обстоятельств, имеющих значение для дела, оспариваются в заявлении действующие либо недействующие на момент обращения в суд нормативные правовые акты (в том числе акт, отмененный органом, его издавшими, утративший силу в связи с ограничением его действия временными рамками, указанными в самом акте, а также формально не отмененный, но фактически не действующий в силу издания более позднего акта); вправе ли заявитель оспорить в суде в порядке, предусмотренном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, решения, действия (бездействие), основанные на таких нормативном правовых актах, либо в связи с возникновением спора о праве, который не может быть разрешен в порядке административного судопроизводства, обратиться в суд в порядке искового производства за защитой субъективного права, поставив вопрос о неприменении при разрешении спора данного нормативного правового акта или его части; какие решения, индивидуальные, ненормативные акты органа местного самоуправления послужили непосредственным основанием для предоставления ответчикам из бюджета муниципального образования денежных средств в качестве социальной выплаты для обеспечения жильем, наряду с указанными в заявлении действиями администрации Шалинского городского округа по предоставлению ответчикам свидетельств на получение социальной выплаты из местного бюджета для обеспечения жильем.

Принимая во внимание вышеизложенное, допущенное при рассмотрении дела нарушение норм процессуального права является существенным, повлиявшим на исход дела, без устранения которого невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов, в связи с чем апелляционное определение подлежит отмене с направлением дела на новое апелляционное рассмотрение.

Учитывая, что повторное рассмотрение дела в суде апелляционной инстанции предполагает проверку и оценку фактических обстоятельств дела и их юридическую квалификацию в пределах доводов апелляционных жалобы, представления и в рамках тех требований, которые уже были предметом рассмотрения в суде первой инстанции (пункт 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 июня 2012 года N 13 "О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регламентирующих производство в суде апелляционной инстанции"), а также исходя из необходимости соблюдения разумных сроков судопроизводства (статья 6.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации), президиум полагает, что дело подлежит направлению на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

При новом рассмотрении дела суду апелляционной инстанции следует учесть изложенное и разрешить дело в зависимости от установленных обстоятельств и в соответствии с требованиями закона.

Руководствуясь ст.ст. 386-388, п. 2 ч. 1 ст. 390 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, президиум

ПОСТАНОВИЛ:

апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Свердловского областного суда от 07 октября 2016 года отменить. Дело направить на новое апелляционное рассмотрение в ином составе судей.

Председательствующий Т.П. Баландина