Апелляционное определение СК по административным делам Новгородского областного суда от 19 апреля 2017 г. по делу N 33а-769/2017

Судебная коллегия по административным делам Новгородского областного суда в составе:

председательствующего Алещенковой И.А.,

судей Павловой Е.Б., Макаровой Л.В.,

при секретаре Кораблёвой Е.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании 19 апреля 2017 года по докладу судьи Макаровой Л.В. административное дело по апелляционной жалобе Порфиленко Л.В. на решение Боровичского районного суда Новгородской области от 29 декабря 2016 года, принятое по административному исковому заявлению Порфиленко Л.В. к Комиссии по землепользованию и застройке Боровичского муниципального района Новгородской области, Администрации Боровичского муниципального района Новгородской области о признании заключения Комиссии по землепользованию и застройке Боровичского муниципального района Новгородской области N " ... " от " ... " года и постановления Администрации Боровичского муниципального района Новгородской области N " ... " от " ... " года "Об отказе в выдаче разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка" незаконными,

установила:

Порфиленко Л.В. обратилась в суд с административным иском, уточненным в ходе судебного разбирательства, к Администрации Боровичского муниципального района Новгородской области (далее Администрация района) об оспаривании заключения Комиссии по землепользованию и застройке Боровичского муниципального района Новгородской области (далее Комиссия) N " ... " от " ... " года и постановления Администрации района N " ... " от " ... " года "Об отказе в выдаче разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка".

В обоснование заявленных требований Порфиленко Л.В. указала, что в конце 2015 года она обратилась в Администрацию района с заявлением о предоставлении в аренду земельного участка площадью " ... " кв.м, планируемого для размещения кемпингов, пикников, вспомогательных строений и инфраструктуры для отдыха на природе, расположенного частично в кадастровых кварталах N " ... " по адресу: " ... ", предоставив для утверждения схему расположения земельного участка. Заключением Комиссии N " ... " от " ... " года, основанным на итогах публичных слушаний, проведенных " ... " года, по результатам рассмотрения ее обращения рекомендовано Главе Боровичского муниципального района отказать в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования "места для кемпингов, пикников, вспомогательные строения и инфраструктура для отдыха на природе" испрашиваемого земельного участка. На основании данного заключения Администрацией района " ... " года издано постановление N " ... " "Об отказе в выдаче разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка", которым ей было отказано в выдаче соответствующего разрешения. Считает оспариваемые заключение Комиссии и постановление Администрации района незаконными, нарушающими ее права и интересы, поскольку испрашиваемый ею земельный участок находится в территориальной зоне Р1 - зоне природного ландшафта, выделенной в соответствии с Правилами землепользования и застройки Боровичскогор городского поселения, утвержденными решением Совета депутатов Боровичского городского поселения от 25 октября 2011 года (в редакции решения Совета депутатов города Боровичи от 22 сентября 2015 года N 8) (далее Правила землепользования и застройки Боровичского городского поселения), для обеспечения правовых условий сохранения и использования существующего природного ландшафта и создания экологически чистой окружающей среды в интересах здоровья и общего благополучия населения. Испрашиваемый ею вид разрешенного использования относится к условно разрешенным видам использования земельных участков в этой зоне. Кроме того, Комиссией в нарушение части 4 статьи 19 указанных выше Правил при вынесении оспариваемого заключения было учтено мнение участников публичных слушаний, состоявшихся " ... " года по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка и объектов капитального строительства, С.Л.А. и С.В.Ю., К.Г.А. и К.А.В., возражавших против предоставления ей указанного разрешения, которые правообладателями земельных участков, смежных с испрашиваемым ею земельным участком, не являлись и, соответственно, не обладали правом на участие в таких публичных слушаниях. Кроме того, дополнительным основанием для дачи рекомендации Главе района отказать в предоставлении ей разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка явилось то обстоятельство, что испрашиваемый земельный участок находится в береговой полосе реки К. и на основании части 6 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации (далее ЗК РФ) оформлять береговые полосы в собственность запрещено. Вместе с тем расстояние, на котором расположен испрашиваемый земельный участок от реки К., определено визуально без каких-либо средств измерения и противоречит заключению кадастрового инженера о ненахождении данного земельного участка в береговой полосе указанной реки.

В качестве способа восстановления нарушенных прав Порфиленко Л.В. просила обязать Комиссию повторно рассмотреть вопрос о выдаче испрашиваемого разрешения в течение 30 дней с момента вступления решения суда в законную силу.

Судом первой инстанции к участию в деле в качестве второго административного ответчика привлечена Комиссия.

Решением Боровичского районного суда Новгородской области от 29 декабря 2016 года в удовлетворении административного искового заявления Порфиленко Л.В. отказано.

В апелляционной жалобе Порфиленко Л.В. просит решение суда, как постановленное с нарушением норм материального права, отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указано, что выводы суда первой инстанции о соблюдении административными ответчиками требований закона при проведении публичных слушаний и учета мнения населения при вынесении последующих оспариваемых решений являются необоснованными, поскольку им не были приняты во внимание те обстоятельства, что имеется только один землепользователь земельного участка, имеющего общую границу с испрашиваемым земельным участком, который и мог выступать участником публичных слушаний по вопросу предоставления разрешений на условно разрешенные виды использования земельных участков и объектов капитального строительства, иных правообладателей земельных участков, объектов капитального строительства, расположенных на земельных участках, имеющих общие границы с земельным участком, применительно к которому запрашивалось разрешение, в данном случае не имелось, что в нарушение части 2 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГрК РФ), части 4 статьи 19 Правил землепользования и застройки Боровичского городского поселения Комиссией учтено не было. Суд первой инстанции также не дал надлежащей оценки подтвержденному заключением кадастрового инженера обстоятельству, что испрашиваемый земельный участок не находится в береговой полосе реки К., тогда как дополнительным основанием для дачи Комиссией рекомендации Главе района принять решение об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования послужил факт нахождения испрашиваемого земельного участка в береговой полосе данной реки и на основании части 6 статьи 27 ЗК РФ запрещено оформлять береговые полосы в собственность. Между тем, ею земельный участок испрашивался в аренду, а не в собственность.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Администрация района, выражая несогласие с доводами апелляционной жалобы, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Порфиленко Л.В., представитель Порфиленко Л.В. Гетманов С.В., представители Администрации района, Комиссии, надлежащим образом извещенные о месте и времени судебного заседания, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о причинах неявки суду не сообщили, в связи с чем судебная коллегия в силу части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) сочла возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений относительно них, судебная коллегия оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда первой инстанции не находит исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Согласно части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Как это предусмотрено частью 2 статьи 227 КАС РФ, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается одно из следующих решений: 1) об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению; 2) об отказе в удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными.

Таким образом, из вышеназванных положений закона следует, что для признания решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, незаконными необходима совокупность двух условий: несоответствие решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение ими прав, свобод и законных интересов административного истца.

Между тем, совокупности таких условий в ходе рассмотрения дела не установлено.

Пунктом 1 статьи 3 ЗК РФ определено, что земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации, как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения).

Одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ).

Согласно пункту 2 статьи 7 ЗК РФ земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется, исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Зонирование территории для строительства регламентируется ГрК РФ, в пункте 7 статьи 1 которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Согласно части 1 статьи 37 ГрК РФ разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Частью 6 названной нормы предусмотрено, что предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 ГрК РФ.

Так, физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, направляет заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в комиссию (часть 1 статьи 39 ГрК РФ).

Вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений указанной статьи (часть 2 статьи 39 ГрК РФ).

На основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации (часть 8 статьи 39 ГрК РФ).

На основании указанных в части 8 настоящей статьи рекомендаций глава местной администрации в течение трех дней со дня поступления таких рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения. Указанное решение подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети "Интернет" (часть 9 статьи 39 ГрК РФ).

Частью 12 статьи 39 ГрК РФ предусмотрено право физических или юридических лиц оспорить в судебном порядке решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения.

Таким образом, предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка может быть принято только органом местного самоуправления на основании результатов публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования.

При этом действующее законодательство не возлагает на орган местного самоуправления обязанность по принятию положительного решения вопроса о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка и не устанавливает оснований для отказа в предоставлении такого разрешения, орган местного самоуправления при решении вопроса о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка вправе отказать в предоставлении такого разрешения, исходя из признанных им существенными обстоятельств. Действующее законодательство обязывает орган местного самоуправления принимать решение по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка на основании рекомендаций комиссии.

Из материалов дела следует, что в конце 2015 года Порфиленко Л.В. обратилась в Администрацию района с заявлением о предоставлении в аренду земельного участка площадью " ... " кв.м, расположенного частично в кадастровых кварталах N " ... " по адресу: " ... ", планируемого для размещения кемпингов, пикников, вспомогательных строений и инфраструктуры для отдыха на природе, предоставив для утверждения схему расположения земельного участка.

Решением Совета депутатов Боровичского городского поселения от 25 октября 2011 года (в редакции решения Совета депутатов города Боровичи от 22 сентября 2015 года N 8) утверждены Правила землепользования и застройки Боровичского городского поселения.

Согласно карте градостроительного зонирования данного поселения испрашиваемый Порфиленко Л.В. земельный участок находится в территориальной зоне Р1 - зоне природного ландшафта, выделенной для обеспечения правовых условий сохранения и использования существующего природного ландшафта и создания экологически чистой окружающей среды в интересах здоровья и общего благополучия населения; условно разрешенные виды использования земельных участков в которой предполагают размещение мест для кемпингов, пикников, вспомогательных строений и инфраструктуры для отдыха на природе.

Письмом Комитета по управлению муниципальным имуществом Администрации района от " ... " года N " ... " Порфиленко Л.В. было разъяснено право на обращение в Комиссию с заявлением о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования испрашиваемого земельного участка.

" ... " года Порфиленко Л.В. обратилась в Комиссию с заявлением, входящий N " ... ", о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования испрашиваемого земельного участка, планируемого для размещения кемпингов, пикников, вспомогательных строений и инфраструктуры для отдыха на природе.

" ... " года Администрацией района издано постановление N " ... " "О проведении публичных слушаний", которое было опубликовано в газете "Красная искра" от " ... " года за N " ... ".

" ... " года в соответствии с изданным постановлением были проведены публичные слушания по вопросам предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков, в том числе по заявлению Порфиленко Л.В.

Заключением Комиссии N " ... " от " ... " года, созданной на основании постановления Администрации района от 26 сентября 2013 года N 2083, с учетом мнения участников публичных слушаний, возражавших против предоставления Порфиленко Л.В. разрешения на условно разрешенный вид использования "места для кемпингов, пикников, вспомогательные строения и инфраструктура для отдыха на природе" испрашиваемого ею земельного участка по тем мотивам, что рассматриваемая территория не подходит для отдыха на природе, строительство объектов невозможно ввиду того, что в данном месте обрыв, берега осыпаются, имеются терриконы, внутри которых пустоты, отсутствуют подъезды к участку, было рекомендовано Главе района отказать в предоставлении истребуемого разрешения.

На основании данного заключения Администрацией района " ... " года издано постановление N " ... " "Об отказе в выдаче разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка", которым Порфиленко Л.В. было отказано в выдаче соответствующего разрешения.

Таким образом, отказывая Порфиленко Л.В. в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что оспариваемые заключение Комиссии и постановление Администрации района приняты уполномоченными лицами с соблюдением установленного нормативными правовыми актами порядка и с учетом мнения населения по вопросам, затрагивающим условия его проживания и жизнедеятельности, относящегося к мерам, призванным обеспечивать реализацию гарантий права на местное самоуправление, и, соответственно, прав и законных интересов Порфиленко Л.В. не нарушают.

Судебная коллегия соглашается с данным выводом суда первой инстанции, находит его правильным, основанным на установленных по делу обстоятельствах и положениях закона.

Поскольку суд первой инстанции не усмотрел правовых оснований для признания оспариваемых заключения Комиссии и постановления Администрации района незаконными, следовательно, обоснованно отказал и в удовлетворении требований об обязании Комиссии повторно рассмотреть вопрос о выдаче испрашиваемого разрешения.

Доводы апелляционной жалобы Порфиленко Л.В. о том, что судом первой инстанции необоснованно не были приняты во внимание те обстоятельства, что единственным лицом, обладающим правом на участие в публичных слушаниях по вопросу предоставления ей разрешения на условно разрешенный вид использования испрашиваемого земельного участка, являлся землепользователь земельного участка, имеющего общую границу с испрашиваемым земельным участком, а не граждане С.Л.А. и С.В.Ю., К.Г.А. и К.А.В., мнение которых в нарушение части 2 статьи 28 ГрК РФ и части 4 статьи 19 Правил землепользования и застройки Боровичского городского поселения было учтено Комиссией при даче оспариваемого заключения, судебной коллегией отклоняются по следующим основаниям.

Так, предусмотренный ГрК РФ порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка направлен на реализацию одного из общих принципов градостроительного законодательства, предполагающего участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности и обеспечение свободы такого участия (пункт 5 статьи 2 ГрК РФ).

Данный принцип включает в себя, в том числе, необходимость обязательного комплексного учета мнения населения при принятии градостроительных решений в целях согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области для обеспечения благоприятных условий проживания.

При этом наличие или отсутствие согласия участников публичных слушаний на предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка является одним из решающих факторов при принятии органом местного самоуправления соответствующего решения.

В связи с этим возражения граждан относительно предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка не могут подвергаться проверке в ходе судебного разбирательства на предмет их соответствия требованиям закона, поскольку они являются средством реализации этими гражданами предоставленного им законом права на выражение своего мнения относительно поставленного перед ними вопроса.

Предметом судебного разбирательства может быть только сама установленная законом процедура проведения публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка.

Однако, как усматривается из материалов дела, Порфиленко Л.В. требований об оспаривании проведенных " ... " года публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования испрашиваемого земельного участка, как это предусмотрено частью 1 статьи 218 КАС РФ, не предъявляла и они предметом рассмотрения в суде первой инстанции не являлись, а потому доводы жалобы в указанной выше части правового значения для рассмотрения настоящего спора не имеют и отмену принятого судом решения не влекут.

В связи с изложенным судебная коллегия не может согласиться с выводами суда первой инстанции, содержащимися в абзаце четвертом на странице 5, абзацах третьем и четвертом на странице 6 мотивировочной части решения, касающимися правовой оценки процедуры проведения публичных слушаний, а потому они на основании пункта 4 части 2 статьи 310 КАС РФ подлежат исключению из решения суда.

Вместе с тем, изменение решения суда в названной выше части не влияет на правильность выводов суда об отказе в удовлетворении заявленных требований и не влечет отмену решения суда в целом как постановленного при правильном применении норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, с соблюдением требований процессуального законодательства.

Иные доводы апелляционной жалобы были предметом проверки и оценки со стороны суда первой инстанции, им дана надлежащая правовая оценка, оснований не согласиться с которой у судебной коллегии не имеется, а потому они также подлежат отклонению как не соответствующие действующему законодательству и фактическим обстоятельствам дела. Обоснованность выводов суда первой инстанции в апелляционной жалобе не опровергнута.

Предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы судебная коллегия не установила.

Руководствуясь статьями 307-311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

Решение Боровичского районного суда Новгородской области от 29 декабря 2016 года изменить.

Исключить из мотивировочной части решения выводы суда, касающиеся правовой оценки процедуры проведения публичных слушаний, изложенные в абзаце четвертом на странице 5, абзацах третьем и четвертом на странице 6 решения.

В остальной части то же решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу Порфиленко Л.В. - без удовлетворения.

Председательствующий И.А. Алещенкова

Судьи Е.Б. Павлова

Л.В. Макарова