Определение СК по гражданским делам Верховного Суда Чувашской Республики - Чувашии от 05 апреля 2017 г. по делу N 33а-1437/2017

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Чувашской Республики в составе председательствующего Губаревой С.А., судей Ярадаева А.В., Арслановой Е.А., при секретаре судебного заседания Ивановой Т.Л. рассмотрела в открытом судебном заседании в помещении Верховного Суда Чувашской Республики административное дело по административному исковому заявлению Еремеевой В.Я. к администрации г. Алатыря Чувашской Республики о признании незаконным и отмене предписания, поступившее по апелляционной жалобе Еремеевой В.Я. на решение Алатырского районного суда Чувашской Республики от 18 января 2017 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Ярадаева А.В., судебная коллегия

установила:

Еремеева В.Я. обратилась в суд с административным исковым заявлением к администрации г. Алатыря Чувашской Республики, в окончательном варианте которого просила признать незаконным и отменить выданное ведущим специалистом-экспертом отдела имущественных и земельных отношений администрации г. Алатыря Чувашской Республики Казаковым С.Л. на ее имя предписание об устранении нарушений обязательных требований земельного законодательства от 28 января 2016 года N 8.

В обоснование заявленного требования указаны следующие обстоятельства.

Еремеевой В.Я. принадлежит ... доли в праве общей долевой собственности на земельный участок площадью ... кв.м. с кадастровым номером ... ,видом разрешенного использования "для обслуживания нежилых зданий", расположенный по адресу: Чувашская Республика, г. Алатырь, ул. ... , д. ... В соответствии со сложившимся порядком пользования указанным земельным участком около входа в расположенное на нем здание она возвела ограждение. 28 января 2016 года администрацией г. Алатыря Чувашской Республики в отношении нее была проведена проверка соблюдения требований земельного законодательства. По результатам проверки был составлен акт проверки соблюдения земельного законодательства от 28 января 2016 года N8, в котором было указано, что она самовольно заняла часть - ориентировочной площадью ... кв.м. - земельного участка с кадастровым номером ... , видом разрешенного использования "для обслуживания нежилых зданий", расположенного по адресу: Чувашская Республика, г. Алатырь, ул. ... , д. ... , и что это является нарушением требований ст.ст. 11.2, 11.5, 11.9 ЗК РФ, ответственность за совершение которое предусмотрена ст. 7.1 КоАП РФ. В связи с этим ей выдано предписание об устранении нарушений обязательных требований от 28 января 2016 года N8, в котором предложено в срок до 01 марта 2016 года устранить указанное нарушение.

Еремеева В.Я. считает выданное ей предписание незаконным, поскольку каких-либо нарушений земельного законодательства она не допускала. Земельный участок принадлежит ей на праве общей долевой собственности, правоустанавливающие документы на земельный участок имеются. Размер ее доли ( ... ) в праве общей собственности на земельный участок соответствует ... кв. м. площади данного участка. Она же занимает часть земельного участка площадью только ... кв. м. согласно сложившемуся порядку пользования земельным участком, какого-либо нового земельного участка она не образовывала.

Кроме этого, Еремеева В.Я. полагает, что в рамках осуществления муниципального земельного контроля, должностные лица органов местного самоуправления не вправе выдавать предписания об устранении выявленных нарушений земельного законодательства, а могут только составить акт проверки и передать собранные материалы органу, осуществляющему государственный земельный надзор.

Судом к участию в деле в качестве административного ответчика привлечен также Храмов Е.В. - ведущий специалист-эксперт отдела имущественных и земельных отношений администрации г.Алатыря Чувашской Республики в связи с тем, что должностное лицо, выдавшее оспариваемое предписание - ведущий специалист-эксперт отдела имущественных и земельных отношений администрации г.Алатыря Чувашской Республики Казаков С.Л. был освобожден от занимаемой должности.

Решением Алатырского районного суда Чувашской Республики от 18 января 2017 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе административный истец Еремеева В.Я. просит отменить решение суда и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленного требования, указывая, что суд неправильно определилобстоятельства, имеющие значение для дела, и неправильно применил нормы материального права.

Административный истец Еремеева В.Я., представитель административного ответчика - администрации г. Алатырь Чувашской Республики, административный ответчик - ведущий специалист-эксперт отдела имущественных и земельных отношений администрации г. Алатыря Чувашской Республики - Храмов Е.В., заинтересованные лица Сосунов П.В., Куричков М.В, Куричкова А.А., Абрамов Н.Д., Фокина Н.В., Уваров В.В., Уварова А.В., Власов С.И, Абубекеров Ю.Ф., Уханов Е.В., Соколова О.В. представители заинтересованных лиц - ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии", Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Чувашской Республике в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились.

В соответствии с положениями ст.150, ст.307 КАС РФ судебная коллегия признала возможным рассмотрение административного дела в отсутствие неявившихся участников судебного разбирательства.

В силу ч.1 ст.308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно ч.1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Как следует из ч.9 ст.226 КАС РФ, если иное не предусмотрено названным Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;

2) соблюдены ли сроки обращения в суд;

3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

В силу ч.11 ст.226 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 ч. 9 данной статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 ч. 9 и в ч. 10 этой же статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

В соответствии с ч.2 ст.227 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается одно из следующих решений:

1) об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление;

2) об отказе в удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными.

Согласно материалам дела на основании распоряжения администрации г. Алатыря Чувашской Республики от 31 декабря 2015 года N253 "О проведении плановой выездной проверки физического лица" в рамках осуществления муниципального земельного контроля ведущим специалистом-экспертом отдела имущественных и земельных отношений администрации г. Алатыря Чувашской Республики Казаковым С.Л. была проведена плановая выездная проверка соблюдения земельного законодательства в отношении Еремеевой В.Я. на земельном участке площадью ... кв.м. с кадастровым номером ... , видом разрешенного использования "для обслуживания нежилых зданий", расположенном по адресу: Чувашская Республика, г. Алатырь, ул. ... , д. ...

По результатам проверки составлен акт проверки соблюдения земельного законодательства от 28 января 2016 года N8, из которого следует, что Еремеева В.Я., которой принадлежит ... доли в праве общей долевой собственности на земельный участок площадью ... кв.м. с кадастровым номером ... , видом разрешенного использования "для обслуживания нежилых зданий", расположенный по адресу: Чувашская Республика, г. Алатырь, ул. ... , д. ... , путем возведения металлического ограждения и установки металлической постройки самовольно занята часть - площадью около ... кв.м. - находящегося в общей долевой собственности земельного участка, что является нарушением требований ст.ст.11.2,11.5,11.9 ЗК РФ, ответственность за которое предусмотрена ст.7.1 КоАП РФ.

В связи с выявленным нарушением ведущим специалистом-экспертом отдела имущественных и земельных отношений администрации г. Алатыря Чувашской Республики Казаковым С.Л. на имя Еремеевой В.Я. выдано предписание об устранении нарушений обязательных требований от 28 января 2016 года N8, согласно которому предписано устранить указанное нарушение в установленном законодательством Российской Федерации порядке в срок до 1 марта 2016 года.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд руководствовался, в том числе ст.72 ЗК РФ, пунктами 2,4,5 Порядка осуществления муниципального земельного контроля на территории Чувашской Республики, утвержденного постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 11 июня 2015 года N 223, ст.ст.4,18,ч.1 ст.20, чч.1,6 ст.22 Административного регламента исполнения муниципальной функции по организации и осуществлению муниципального земельного контроля за использованием земель на территории муниципального образования города Алатыря Чувашской Республики, утвержденного постановлением администрации г. Алатыря Чувашской Республики от 31 декабря 2015 года N 1125 и исходил из того, что должностное лицо администрации г. Алатырь Чувашской Республики, ответственное по вопросам земельных отношений, уполномочено на выдачу предписаний об устранении нарушений требований земельного законодательства и, более того, выдача таких предписаний является обязанностью лица, проводившего проверку.

Кроме того, суд указал, что оспариваемое предписание не является документом о привлечении Еремеевой В.Я. к административной ответственности и что Еремеевой В.Я. каких-либо иных требований заявлено не было.

Судебная коллегия полагает, что решение суда не может быть признано законным и обоснованным по следующим основаниям.

Статьей 7.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок.

Согласно положениям 72 ЗК РФ под муниципальным земельным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением, в том числе гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность (п.1).

Муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления с учетом положений названной статьи (п.2).

Органы местного самоуправления городского округа осуществляют муниципальный земельный контроль в отношении расположенных в границах городского округа объектов земельных отношений (п.3).

В случае выявления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, в акте проверки указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения. Должностные лица органов местного самоуправления направляют копию указанного акта в орган государственного земельного надзора (п.5).

Порядок взаимодействия органов государственного земельного надзора с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, устанавливается Правительством Российской Федерации (п.7).

Исходя из положений ст.72 ЗК РФ законом не предоставлено права должностным лицам органов, осуществляющих муниципальный земельный контроль, выдавать гражданам обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена административная ответственность.

В силу подп.5 п.5 ст.71 ЗК РФ правом выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства, а также осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки обладают должностные лица органов государственного земельного надзора.

Согласно п.2 ст.71 ЗК РФ государственный земельный надзор осуществляется уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти.

Как следует из п.12 Правил взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2014 года N1515, в случае выявления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, органы муниципального земельного контроля в течение 3 рабочих дней со дня составления акта проверки направляют копию акта проверки с указанием информации о наличии признаков выявленного нарушения в структурное подразделение территориального органа федерального органа государственного земельного надзора по соответствующему муниципальному образованию (либо в случае отсутствия данного структурного подразделения - в территориальный орган федерального органа государственного земельного надзора).

Таким образом, названные Правила также не предусматривает права должностных лиц органов, осуществляющих муниципальный земельный контроль, выдавать гражданам обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена административная ответственность.

Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 11 июня 2015 года N 223 утвержден Порядок осуществления муниципального земельного контроля на территории Чувашской Республики.

Согласно указанному Порядку под муниципальным земельным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства Чувашской Республики, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством Чувашской Республики предусмотрена административная и иная ответственность (п.3).

Муниципальный земельный контроль осуществляется должностными лицами органа местного самоуправления, перечень которых определяется муниципальными правовыми актами (п.4).

В случае выявления при проведении проверки нарушений органом государственной власти, органом местного самоуправления, юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, гражданином обязательных требований должностные лица органа муниципального земельного контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать органу государственной власти, органу местного самоуправления, юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю, гражданину предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами (п.29 в редакции, действовавшей при возникновении спорных правоотношений).

Аналогичные положения содержатся и в Порядке осуществления муниципального земельного контроля за использованием и охраной земель на территории муниципального образования города Алатыря Чувашской Республики, утвержденном решением Собрания депутатов г. Алатыря Чувашской Республики от 23 апреля 2015 года N 29/44-5 (пункты 2.1, 1.3, а также п.2.23 в редакции, действовавшей при возникновении спорных правоотношений).

Приведенные нормы Порядка осуществления муниципального земельного контроля на территории Чувашской Республики, утвержденного Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 11 июня 2015 года N 223, и Порядка осуществления муниципального земельного контроля за использованием и охраной земель на территории муниципального образования города Алатыря Чувашской Республики, утвержденного решением Собрания депутатов г. Алатыря Чувашской Республики от 23 апреля 2015 года N 29/44-5, указывают на то, что должностные лица органа муниципального земельного контроля, проводившие проверку, обязаны выдать предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Между тем положения ст.72 ЗК РФ и п.12 утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2014 года N1515 Правил взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, не уполномочивают должностных лиц органа муниципального земельного контроля выдавать гражданам обязательные для исполнения предписания при выявлении в результате проверок нарушений требований земельного законодательства, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная ответственность.

В соответствии с п.1.3 Положения о муниципальном земельном контроле в муниципальном образовании г. Алатырь, утвержденного решением Алатырского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 28 февраля 2005 года, осуществление муниципального земельного контроля органом местного самоуправления дополнительно возлагается на:

- специалистов по вопросам управления муниципальной собственностью в г. Алатырь (в части порядка соблюдения права пользования землей);

- специалиста по природоохранным мероприятиям (в части соблюдения установленного порядка использования и охраны земель, иных требований земельного законодательства).

При этом указанные специалисты одновременно по должности являются муниципальными земельными инспекторами.

Согласно п.4.1 этого же Положения муниципальные земельные инспектора при выполнении своих функций имеют право:

а) посещать при предъявлении служебного удостоверения организации и объекты, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде, кроме земельных участков, занятых военными, оборонными и другими специальными объектами, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

б) составлять по результатам проверок акты с обязательным ознакомлением с ними собственников, владельцев, пользователей, арендаторов земельных участков;

в) обращаться в правоохранительные органы за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению инспекторами законной деятельности, а также в установлении личности граждан, виновных в нарушении земельного законодательства;

г) безвозмездно получать сведения и материалы о состоянии, использовании и охране земель, в том числе документы, удостоверяющие право на землю, необходимые для осуществления муниципального земельного контроля;

д) передавать материалы о выявленных нарушениях земельного законодательства Алатырскому объединенному комитету по земельным ресурсам и землеустройству, другим органам, осуществляющим государственный земельный контроль в пределах представленных полномочий, для принятия мер в соответствии с действующим законодательством.

Как видно из данного Положения, муниципальным земельным инспекторам не предоставлено права выдавать гражданам обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена административная ответственность.

Согласно ч.6 ст.22 Административного регламента исполнения муниципальной функции по организации и осуществлению муниципального земельного контроля за использованием земель на территории муниципального образования города Алатыря Чувашской Республики, утвержденного постановлением администрации г. Алатыря Чувашской Республики от 31 декабря 2015 года N 1125, в случае выявления при проведении проверки проверяемых лиц нарушений обязательных требований, должностные лица проводившие проверку обязаны в течение 3 (трех) рабочих дней с момента подписания акта проверки направить материалы в территориальный орган государственного земельного надзора или одновременно с актом проверки выдать предписание об устранении выявленных нарушений с установлением срока их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Однако указанный пункт данного Административного регламента подлежит применению в совокупности с другими приведенными выше правовыми актами, определяющими полномочия должностных лиц органа муниципального земельного контроля, которые не предоставляют им права выдавать гражданам обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная ответственность.

Положения п.1 ч.1 ст.17 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", с учетом которого принят указанный Административный регламент, предусматривающие, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения, как усматривается из ст.1 этого же Федерального закона, к гражданам не применяются.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия приходит к выводу, что решение, принятое судом первой инстанции по настоящему делу, подлежит отмене на основании п. 4 ч. 2 и ч.3 ст. 310 КАС РФ, поскольку судом первой инстанции неправильно истолкованы и применены норм материального права, с принятием по делу нового решения об удовлетворении заявленного Еремеевой В.Я. требования о признании незаконным оспариваемого предписания.

Руководствуясь изложенным и ст.309 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

1. Отменить решение Алатырского районного суда Чувашской Республики от 18 января 2017 года и принять по делу новое решение.

2. Признать незаконным выданное ведущим специалистом-экспертом отдела имущественных и земельных отношений администрации г. Алатыря Чувашской Республики - Казаковым С.Л. на имя Еремеевой В.Я. предписание об устранении нарушений обязательных требований земельного законодательства от 28 января 2016 года N 8.

Председательствующий

Судьи