Решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 25 апреля 2017 г. по делу N 3га-474/2017

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

г.Уфа 25 апреля 2017 года

Верховный Суд Республики Башкортостан в составе:

председательствующего судьи Тазетдиновой Г.А.,

при секретаре судебного заседания ФИО7.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Республики Башкортостан в интересах неопределенного круга лиц к Правительству Республики Башкортостан о признании несоответствующим закону и недействующим отдельных положений постановления Правительства Республики Башкортостан от 23 декабря 2016 года N537 "Об утверждении Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Башкортостан на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов",

УСТАНОВИЛ:

постановлением Правительства Республики Башкортостан от 23 декабря 2015 года N 537 утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Башкортостан на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов (далее - Республиканская программа).

Прокурор Республики Башкортостан в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным исковым заявлением об оспаривании абзацев 3, 4, 7, 12 раздела 7 (в части определения нормативов объема медицинской помощи за счет бюджетных ассигнований Республики Башкортостан), абзацев 3, 4, 7, 14, 17 пункта 8.1 (в части определения нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи за счет средств бюджета Республики Башкортостан), абзаца 2 пункта 8.2 (в части определения подушевого норматива финансирования за счет средств бюджета Республики Башкортостан) Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Башкортостан на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов, утвержденной постановлением Правительства Республики Башкортостан от 23 декабря 2016 года N537.

В обоснование заявления прокурор указал, что оспариваемые нормы устанавливают заниженные нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и подушевые нормативы финансового обеспечения по сравнению с аналогичными нормативами, установленными Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2016 N1403 "О Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" (далее по тексту - Федеральная программа), что нарушает права граждан, проживающих на территории Республики Башкортостан, на получение бесплатной медицинской помощи надлежащего объема и качества, нарушает интересы государственных и муниципальных медицинских учреждений и возмещение расходов по обслуживанию пациентов из соответствующего бюджета.

В судебном заседании прокурор отдела по надзору за законностью правовых актов управления по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Республики Башкортостан Машакаева А.С. заявленные требования поддержала по изложенным в административном иске основаниям.

Представитель административного ответчика Правительства Республики Башкортостан Калеева Н.О. и представитель заинтересованного лица Министерства здравоохранения Республики Башкортостан Нурлыгаянова З.А. с административным иском не согласились, ссылаясь на то, что в оспариваемой части постановление Правительства Республики Башкортостан принято с соблюдением требований федерального законодательства, в пределах предоставленных республике полномочий и с учетом Федеральной программы. Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2016 года N1403 установлены средние нормативы объема медицинской помощи, средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов. Указанные нормативы являются обобщенными и отражают средние показатели по Российской Федерации. Подушевые нормативы финансирования устанавливаются органом государственной власти субъекта Российской Федерации исходя из средних нормативов, предусмотренных Федеральной программой, с учетом соответствующих коэффициентов дифференциации, рассчитанных в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2012 года N462 "О порядке распределения, предоставления и расходования субвенции из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования". Таким образом, федеральный законодатель наделил органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями в сфере охраны здоровья, в том числе по разработке, утверждению и реализации территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и включил в связи с этим законодательство субъектов Российской Федерации в систему правовых регуляторов в этой сфере общественных отношений.

Выслушав объяснения прокурора и представителей административного ответчика и заинтересованного лица, исследовав материалы дела, суд считает иск подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится координация вопросов здравоохранения.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Статьей 81 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" предусмотрено, что в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании.

В силу статьи 8 Федерального закона от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования относятся установление в территориальных программах обязательного медицинского страхования дополнительных объемов страхового обеспечения по страховым случаям, установленным базовой программой обязательного медицинского страхования, а также дополнительных видов и условий оказания медицинской помощи, не установленных базовой программой обязательного медицинского страхования.

В базовой программе обязательного медицинского страхования устанавливаются требования к условиям оказания медицинской помощи, нормативы объемов предоставления медицинской помощи в расчете на одно застрахованное лицо, нормативы финансовых затрат на единицу объема предоставления медицинской помощи, нормативы финансового обеспечения базовой программы обязательного медицинского страхования в расчете на одно застрахованное лицо, а также расчет коэффициента удорожания базовой программы обязательного медицинского страхования (статья 35 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации").

Согласно положениям статьи 36 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" территориальная программа обязательного медицинского страхования - составная часть территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, утверждаемой в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации. Территориальная программа обязательного медицинского страхования формируется в соответствии с требованиями, установленными базовой программой обязательного медицинского страхования.

Территориальная программа обязательного медицинского страхования включает в себя виды и условия оказания медицинской помощи, перечень страховых случаев, установленные базовой программой обязательное медицинского страхования, и определяет с учетом структуры заболеваемости в субъекте Российской Федерации значения норматива объемов предоставления медицинской помощи в расчете на одно застрахованное лицо, нормативов финансовых затрат на единицу объема предоставления медицинской помощи в расчете на одно застрахованное лицо и норматива финансового обеспечения территориальной программы обязательного медицинского страхования в расчете на одно застрахованное лицо.

Норматив финансового обеспечения территориальной программы обязательного медицинского страхования может превышать установленный базовой программой обязательного медицинского страхования норматив финансового обеспечения базовой программы обязательного медицинского страхования в случае установления дополнительного объема страхового обеспечения по страховым случаям, установленным базовой программой обязательного медицинского страхования, а также в случае установления перечня страховых случаев, видов и условий оказания медицинской помощи в дополнение к установленным базовой программой обязательного медицинского страхования.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2016 года N1403 утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов, которая устанавливает перечень видов, форм и условий медицинской помощи, оказание которой осуществляется бесплатно, перечень заболеваний и состояний, оказание медицинской помощи при которых осуществляется бесплатно, категории граждан, оказание медицинской помощи которым осуществляется бесплатно, средние нормативы объема медицинской помощи, средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования, порядок и структуру формирования тарифов на медицинскую помощь и способы ее оплаты, а также требования к территориальным программам государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в части определения порядка и условий предоставления медицинской помощи, критериев доступности и качества медицинской помощи.

С учетом этой программы органы государственной власти субъектов Российской Федерации разрабатывают и утверждают территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов (включая территориальные программы обязательного медицинского страхования).

Орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе за счет доходов бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов при условии финансового обеспечения территориальной программы с учетом предусмотренных Программой соответствующих нормативов определять в территориальной программе дополнительные условия и объемы оказания медицинской помощи.

Таким образом, Правительство Республики Башкортостан, принимая оспариваемый акт, действовала в пределах своей компетенции по утверждению территориальной программы.

Как следует из анализа приведенных выше законодательных и нормативных правовых актов, объем и условия оказания медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и подушевые нормативы, предусматриваемые территориальными программами, не могут быть ниже установленных в федеральной (базовой) программе. При ином толковании приведенных актов терялся бы смысл разработки и утверждения Федеральной программы и снижался бы уровень правовых гарантий прав граждан в области объема бесплатной медицинской помощи, установленных федеральным законодателем.

Разделом 7 Республиканской программы нормативы объема оказания медицинской помощи составляют:

для оказания медицинской помощи в амбулаторных условиях с профилактической и иными целями (включая посещения центров здоровья, посещения в связи с диспансеризацией, посещения среднего медицинского персонала, а также разовые посещения в связи с заболеваниями) за счет бюджетных ассигнований Республики Башкортостан - 0,41587 посещения на 1 жителя;

для оказания медицинской помощи в амбулаторных условиях в связи с заболеваниями за счет бюджетных ассигнований Республики Башкортостан - 0, 10111 обращения на 1 жителя;

для оказания медицинской помощи в стационарных условиях за счет бюджетных ассигнований Республики Башкортостан - 0, 01276 случая госпитализации на 1 жителя.

Между тем установленный разделом VI Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2016 года N1403, средние нормативы объема оказания медицинской помощи составляют:

для медицинской помощи в амбулаторных условиях, оказываемой с профилактическими и иными целями за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов - 0,7 посещения на 1 жителя;

для медицинской помощи в амбулаторных условиях, оказываемой в связи с заболеваниями за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов - 0,2 обращения на 1 жителя;

для медицинской помощи в стационарных условиях за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов - 0,018 случая госпитализации на 1 жителя.

Согласно абзацу 12 раздела 7 Республиканской программы объем медицинской помощи, оказываемой не застрахованным по обязательному медицинскому страхованию гражданам в экстренной форме при внезапных острых заболеваниях, состояниях, обострении хронических заболеваний, представляющих угрозу жизни пациента, входящих в базовую часть Программы ОМС, включается в нормативы объема амбулаторной и стационарной медицинской помощи, и финансирование этого объема медицинской помощи обеспечивается за счет средств, предусмотренных на реализацию сверхбазовой части Программы ОМС.

Однако согласно абзацу 10 раздела VI Федеральной программы объем медицинской помощи, оказываемой не застрахованным по обязательному медицинскому страхованию гражданам в экстренной форме при внезапных острых заболеваниях, состояниях, обострении хронических заболеваний, представляющих угрозу жизни пациента, входящих в базовую программу обязательного медицинского страхования, включается в средние нормативы объема медицинской помощи, оказываемой в амбулаторных и стационарных условиях, и обеспечивается за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов.

Установленные пунктом 8.1 Республиканской программы нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи на 2017 год составляют:

на 1 посещение с профилактической и иными целями при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств бюджета Республики Башкортостан - 349,04 рубля;

на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств бюджета Республики Башкортостан - 1063,12 рубля;

на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счет средств бюджета Республики Башкортостан - 63442,95 рубля.

Между тем согласно разделу VII Федеральной программы средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи для целей формирования территориальных программ на 2017 год составляют:

на 1 посещение с профилактической и иными целями при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств соответствующих бюджетов - 403,9 рубля;

на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств соответствующих бюджетов - 1171,6 рубля;

на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счет средств соответствующих бюджетов - 69276,8 рубля.

В соответствии с абзацами 14, 17 пункта 8.1 Республиканской программы нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи на 2018 и 2019 годы за счет средств бюджета Республики Башкортостан составляют:

на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями - 1063,12 рубля;

на 1 случай госпитализации в медицинских организациях, оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях - 63442,95 рубля.

Между тем согласно абзацам 13, 16 раздела 7 Федеральной программы средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи за счет средств соответствующих бюджетов на 2018 и 2019 годы составляют:

на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями - 1171,6 на 2018 год, 1171,6 рубля на 2019 год;

на 1 случай госпитализации в медицинских организациях, оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях - 69276,8 рубля на 2018 год, 69276,8 рубля на 2019 год.

Согласно пункту 8.2 Республиканской программы подушевой норматив финансирования за счет средств бюджета Республики Башкортостан (в расчете на 1 жителя) в 2017 году составляет - 2831,8 рубля, в 2018 и 2019 годах - 2665,6 рубля.

Между тем в соответствии с абзацем 22 раздела VII Федеральной программы средний подушевой норматив финансирования за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов (в расчете на 1 жителя) в 2017 году составляет 3488,6 рубля, в 2018 году - 3628,1 рубля, в 2019 году - 3773,2 рубля.

Сравнительный анализ положений двух программ, бесспорно, свидетельствует об установлении Правительством Республики Башкортостан заниженных по сравнению с Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам Российской Федерации медицинской помощи на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2016 года N 1403, подушевых нормативов финансирования (в расчете на 1 жителя).

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу, что в оспариваемой части территориальная программа, утвержденная постановлением Правительства Республики Башкортостан от 23 декабря 2016 года N 537, противоречит приведенным выше нормам действующего федерального законодательства, в частности, положениям Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам Российской Федерации медицинской помощи на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов.

Доводы представителей административного ответчика и заинтересованного лица о том, что ни законом, ни Федеральной программой не установлено требований о соответствии упомянутых нормативов территориальной программы нормативам Федеральной Программы, опровергаются приведенными выше нормативными правовыми актами, из которых следует, что объем и условия оказания медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и подушевые нормативы территориальных программ не могут быть ниже установленных в федеральной (базовой) программе. При ином толковании приведенных актов терялся бы смысл разработки и утверждения Федеральной программы и снижался бы уровень правовых гарантий прав граждан в области объема бесплатной медицинской помощи, установленных федеральным законодателем.

Федеральная программа устанавливает средние нормативы оказания медицинской помощи бесплатно, которые как государственная гарантия равного права на получение всеми гражданами в Российской Федерации такой помощи не могут быть уменьшены субъектом Российской Федерации, поскольку действующее федеральное законодательство не предоставляет органам государственной власти субъекта право занижать нормативы по сравнению с базовыми.

В федеральной программе на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов однозначно указано, что именно она определяет в том числе, нормативы, оспариваемые по настоящему делу, предусматривает критерии качества и доступности медицинской помощи, предоставляемой гражданам Российской Федерации на все территории Российской Федерации бесплатно, и это свидетельствует о том, что базовые нормативы гарантированы населению Российской Федерации на всей территории.

Отсутствие денежных средств не является основанием для снижения уровня, государственных гарантий по сравнению с Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам Российской Федерации медицинской помощи на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2016 года N 1403.

Учитывая, что на момент рассмотрения дела постановление Правительства Республики Башкортостан от 23 декабря 2016 года N 537 в оспариваемой части противоречит действующему федеральному законодательству и его применение в оспариваемой части может привести к нарушению прав жителей Республики Башкортостан, административный иск прокурора Республики Башкортостан подлежит удовлетворению.

Согласно статье 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации одной из задач административного судопроизводства является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.

Поскольку оспариваемый нормативный акт имеет ограниченный срок действия (на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов), признание недействующими и противоречащими федеральному законодательству отдельных его положений с момента принятия нормативного акта будет способствовать восстановлению нарушенных прав и законных интересов неопределенного круга лиц, в защиту которых обратился с административным иском в суд прокурор Республики Башкортостан.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Республики Башкортостан

РЕШИЛ:

административное исковое заявление прокурора Республики Башкортостан в интересах неопределенного круга лиц к Правительству Республики Башкортостан о признании несоответствующим закону и недействующим отдельных положений постановления Правительства Республики Башкортостан от 23 декабря 2016 года N537 "Об утверждении Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Башкортостан на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов" удовлетворить.

Признать недействующим с момента принятия абзацы 3, 4, 7, 12 раздела 7 (в части определения нормативов объема медицинской помощи за счет бюджетных ассигнований Республики Башкортостан), абзацы 3, 4, 7, 14, 17 пункта 8.1 (в части определения нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи за счет средств бюджета Республики Башкортостан), абзац 2 пункта 8.2 (в части определения подушевого норматива финансирования за счет средств бюджета Республики Башкортостан) Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Башкортостан на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов, утвержденной постановлением Правительства Республики Башкортостан от 23 декабря 2016 года N537.

Обязать Правительство Республики Башкортостан в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать сообщение о настоящем решении в официальном печатном издании Правительства Республики Башкортостан.

Решение может быть обжаловано в Cудебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Верховного Суда

Республики Башкортостан Г.А. Тазетдинова