Апелляционное определение СК по административным делам Свердловского областного суда от 17 мая 2017 г. по делу N 33а-8215/2017

Судебная коллегия по административным делам Свердловского областного суда в составе председательствующего Соболевой Т.Е.,

судей Белеванцевой О.А.,

Захаровой О.А.,

при секретаре Гейгер Е.Ф.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Слободчиковой Е.Е. к органу местного самоуправления "Комитет по архитектуре и градостроительству города Каменска-Уральского" о признании незаконным решения

по апелляционной жалобе административного истца Слободчиковой Е.Е.

на решение Синарского районного суда города Каменска-Уральского Свердловской области от 27 февраля 2017 года.

Заслушав доклад судьи Захаровой О.А., объяснения представителя административного истца Слободчиковой Е.Е. - Завальнюка А.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия

установила:

Слободчикова Е.Е. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным решения органа местного самоуправления "Комитет по архитектуре и градостроительству города Каменска-Уральского" (далее по тексту - ОМС "КАиГ") N 7 от 17 ноября 2016 года об отказе в выдаче разрешения на строительство объекта.

В обоснование своих требований указала, что ей на основании договора купли-продажи от 25 апреля 2008 года принадлежит на праве собственности земельный участок с кадастровым номером 66:45:0100129:0046, площадью 424 кв.м., из категории земель населенных пунктов с разрешенным использованием - для индивидуальных жилых домов, расположенный по адресу: ... (далее по тексту - земельный участок), что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 22 мая 2008 года.

С целью строительства на указанном земельном участке индивидуального жилого дома Слободчикова Е.Е. обратилась в ОМС "КАиГ" с заявлением о выдаче разрешения на строительство индивидуального жилого дома, приложив необходимые документы, однако в выдаче такого разрешения ей было отказано решением N 7 от 17 ноября 2016 года со ссылкой на несоответствие представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка. При этом Слободчиковой Е.Е. устно было разъяснено, что принадлежащий ей земельный участок расположен в общественно-деловой зоне комплексной (далее по тексту - ОДК) и частично на землях общего пользования, а разрешенное использование недвижимости, установленное для ОДК, не предусматривает строительства на земельных участках, расположенных в данной зоне, индивидуальных жилых домов.

Административный истец полагает отказ ОМС "КАиГ" в выдаче ей разрешения на строительство индивидуального жилого дома незаконным и необоснованным, ссылаясь на п. 4 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации, ч. 8 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости, не соответствующие установленному градостроительному регламенту территориальных зон, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры. По мнению административного истца, при принятии или изменении правил землепользования и застройки, которыми изменяется территориальное зонирование, содержание градостроительного регламента и, соответственно, разрешенное использование земельного участка, его собственник вправе продолжать использование этого участка, разрешенное до такого изменения, без какого-либо ограничения, в том числе по сроку. Тем более, что вид разрешенного использования земельного участка был определен до вступления в законную силу Правил землепользования и застройки муниципального образования город Каменск-Уральский, утвержденным решением Городской Думы города Каменска-Уральского от 28 апреля 2010 года N 202, (далее по тексту - Правила землепользования и застройки).

Принимая во внимание, что содержащееся в ЕГРН разрешенное использование земельного участка с момента его постановки на государственный кадастровый учет 10 апреля 2007 года прямо предусматривает строительство индивидуальных жилых домов, а Правила землепользования и застройки, изменяющие вид разрешенного, приняты гораздо позже, административный истец полагает, что в целях выдачи разрешения на строительство приоритет имеет вид разрешенного использования, содержащийся в ЕГРН. В силу прямого указания закона собственник вправе продолжать использование земельного участка, разрешенное до момента принятия вышеуказанных Правил землепользования и застройки без каких-либо ограничений, то есть вправе осуществить строительство индивидуального жилого дома, для чего необходимо получение разрешения на строительство. Принятое административным ответчиком решение ограничивает право административного истца на использование земельного участка по его прямому назначению и препятствует строительству и дальнейшей регистрации права собственности административного истца на возводимый объект недвижимости.

Решением Синарского районного суда города Каменска-Уральского Свердловской области от 27 февраля 2017 года в удовлетворении административного искового заявления Слободчиковой Е.Е. отказано.

На решение суда административным истцом Слободчиковой Е.Е. подана апелляционная жалоба, в которой она просит о его отмене и принятии по делу нового решения об удовлетворении административного искового заявления в связи с неправильным применением норм материального и процессуального права, неверным определением обстоятельств, имеющих значение для дела, приводя в обоснование доводы, аналогичные тем, что содержатся в административном исковом заявлении.

Как следует из материалов дела, о времени и месте рассмотрения дела административный истец Слободчикова Е.Е. извещена заказным письмом с уведомлением 24 апреля 2017 года, административный ответчик представитель ОМС "КаиГ" извещен факсимильной связью 24 апреля 2017 года.

Таким образом, учитывая, что указанные лица о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом, судебная коллегия, руководствуясь ст. 150, ч. 6 ст. 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определиларассмотреть дело в их отсутствие.

Судебная коллегия, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, приходит к следующему.

Согласно ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

Материалами дела установлено, что решением ОМС "КАиГ" N 7 от 17 ноября 2016 года Слободчиковой Е.Е. отказано в выдаче разрешения на строительство индивидуального жилого дома в связи с несоответствием представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка на основании ч. 13 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку земельный участок распложен в общественно-деловой зоне комплексной и частично на землях общего пользования.

Согласно Правилам землепользования и застройки, комплексная зона обслуживания и деловой активности ОДК выделена для обеспечения правовых условий использования, строительства и реконструкции объектов недвижимости с широким спектром административных, деловых, общественных, культурных, обслуживающих и коммерческих видов использования многофункционального назначения. Основные виды разрешенного использования недвижимости: здания смешанного использования: с квартирами на верхних этажах и размещением на нижних этажах объектов административного, общественного, обслуживающего и коммерческого назначения при условии поэтажного разделения жилого и нежилых видов использования; административные и офисные здания; кредитно-финансовые учреждения; страховые учреждения; суды, нотариальные и адвокатские конторы, прочие юридические учреждения; гостиницы; магазины, торговые, торгово-развлекательные, торгово-выставочные центры и комплексы; музеи, выставочные залы, картинные и художественные галереи, художественные салоны; библиотеки, архивы, информационные центры, справочные бюро; театрально-зрелищные, концертные здания и комплексы, учреждения кино и кинопроката; клубы (дома культуры), центры общения и досуговых занятий, залы для встреч и собраний многоцелевого и специализированного назначения, занятий детей и подростков, молодежи, взрослых; развлекательные учреждения и комплексы; универсальные спортивно-зрелищные комплексы; здания и сооружения спортивного назначения, включая бассейны; предприятия общественного питания; лечебно-профилактические учреждения (кроме психиатрических, инфекционных); средне специальные и высшие учебные заведения; научно-исследовательские учреждения, проектные, конструкторские, изыскательские организации; общественные бани, сауны; объекты бытового обслуживания населения; туристические агентства; рекламные агентства; агентства недвижимости; издательства, редакционные офисы; центры по предоставлению полиграфических услуг; фирмы по предоставлению услуг сотовой связи; телевизионные и радиостудии без передатчиков и ретрансляторов; отделения связи; телефонные и телеграфные станции, междугородние переговорные пункты; отделения полиции, отделы ГИБДД, военные комиссариаты; автошколы; автосалоны, автоцентры; мачты и башни связи, предназначенные для размещения технологического оборудования (при наличии санитарно-эпидемиологического заключения). Вспомогательные виды разрешенного использования: площадки для отдыха; площадки для сбора мусора; общественные туалеты; объекты пожарной охраны (гидранты, резервуары); объекты инженерной инфраструктуры, обслуживающие данную территорию; открытые наземные, отдельно стоящие, пристроенные, встроенные полуподземные, подземные надземные на верхних этажах или на кровлях зданий автостоянки (паркинги) легковых автомобилей; гаражи специальных автомобилей и служебного транспорта. Условно разрешенные виды использования: многоквартирные жилые дома; временные объекты торговли и обслуживания; объекты религиозного назначения (часовни, молельные дома и т.п.); объекты по обслуживанию легковых автомобилей до 2-х постов; автомойки с количеством до 2-х постов.

Градостроительный план земельного участка, копия которого имеется в материалах административного дела, в разделе 2 содержит перечисление соответствующих Правилам землепользования и застройки видов разрешенного использования, вспомогательных видов разрешенного использования, условно разрешенных видов использования, которыми не предусмотрена индивидуальная жилая застройка.

В соответствии с п. 1 ст. 263 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка.

Предусмотренное пп. 2 п. 1 ст. 40 Земельного кодекса Российской Федерации право собственника земельного участка возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием ограничено необходимостью соблюдения требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Согласно п. 9 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом.

В силу ч. 1 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительным регламентом, исполнение которого обязательно для всех землепользователей, определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Таким образом, федеральное законодательство ограничивает право собственника по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства, реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости необходимостью соблюдения требований градостроительного регламента. Конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством, правилами землепользования и застройки.

В соответствии со ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации основанием для начала строительства объекта недвижимости является разрешение на строительство. По смыслу ст. ст. 44, 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительный план земельного участка является документом, отображающим информацию о действующем градостроительном регламенте и иную информацию о характеристиках участка, которая необходима для рассмотрения уполномоченным органом вопроса о выдаче разрешения на строительство.

Согласно ч. 1 ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников. Следовательно, задача органов муниципальных образований при разработке правил землепользования и застройки состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса.

С учетом изложенного у ОМС "КАиГ" имелись основания для отказа Слободчиковой Е.Е. в выдаче разрешения на строительство индивидуального жилого дома на земельном участке на основании ч. 13 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Действительно, как указано стороной административного истца в соответствии с ч. 8 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, п. 4 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Однако из вышеизложенного следует, что Слободчикова Е.Е. на земельном участке намерена осуществить строительство нового индивидуального жилого дома. Однако, допуская использование ранее предоставленного земельного участка или объекта капитального строительства без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, что следует из приведенной выше нормы, реконструкция существующих объектов разрешается лишь путем приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции, что предусмотрено ч. 9 указанной статьи. В соответствии с абз. 6 п. 4 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации реконструкция существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами.

Судебная коллегия находит несостоятельным довод апелляционной жалобы о том, что оспариваемый отказ препятствует Слободчкиовой Е.Е. построить индивидуальный жилой дом на земельном участке, вид разрешенного использования которого Правилами землепользования и застройки учтен не был, поскольку в данном случае административным истцом самим нарушен установленный законом порядок. Так разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом (ч. 1 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей (ч. 2 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Системное толкование приведенных положений Градостроительного кодекса Российской Федерации дает основание полагать, что застройщик вправе приступить к строительству объекта капитального строительства (в случаях, когда необходимо получение разрешения) только после получения разрешения на строительство такого объекта, осуществления всех предусмотренных законом мероприятий и оформления документов, подготавливаемых в целях его получения и осуществления строительства.

Предоставление застройщиком указанных в ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации документов, необходимых для получения разрешения на строительство, является обязательным, но их наличие не является единственным основанием для получения разрешения на строительство. Исполнение этой обязанности необходимо совершить перед началом строительства.

Кроме того, поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации при выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию удостоверяется выполнение строительства (реконструкции объекта капитального строительства) в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, из этого также следует, что приступить к строительству застройщик вправе только после получения такого разрешения, осуществления всех предусмотренных законом мероприятий и оформления документов, подготавливаемых в целях его получения и осуществления строительства.

Указанная правовая позиция сформулирована в определении Верховного Суда Российской Федерации от 16 июня 2015 года по делу N 309-КГ15-209.

В целом апелляционная жалоба повторяет доводы и правовую позицию административного истца, которые являлись предметом рассмотрения суда первой инстанции и получили надлежащую правовую оценку. Основания для иной оценки и иного применения норм материального и процессуального права у суда апелляционной инстанции в данном случае отсутствуют.

С учетом изложенных обстоятельств, судебная коллегия приходит к выводу, что оспариваемое решение принято судом с учётом всех обстоятельств дела, исследованных доказательств. Нарушений норм материального и процессуального права, в том числе тех, на которые ссылается в своей жалобе административный истец, судом при рассмотрении дела не допущено. Доводы, приведенные в жалобе, не содержат оснований для отмены обжалуемого судебного решения, поскольку основаны на неверном толковании административным истцом правовых норм.

Руководствуясь ст. ст. 308, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Синарского районного суда города Каменска-Уральского Свердловской области от 27 февраля 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административного истца Слободчиковой Е.Е. - без удовлетворения.

Председательствующий Соболева Т.Е.

Судьи Белеванцева О.А.

Захарова О.А.