Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда Республики Крым от 16 мая 2017 г. по делу N 33а-3364/2017

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым в составе:

председательствующего судьи - С.А. Воробьёвой,

судей В.В. Агина, С.В. Яковлева,

при секретаре А.О.Ёна

при участии ФИО1, представителя Администрации г. Алушты Республике Крым ФИО2,

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Администрации г. Алушты Республики Крым о признании незаконным и отмене решения по апелляционной жалобе ФИО1 на решение Алуштинского городского суда Республики Крым от 07.02.2017 г. по делу N 2а-156/2017, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Выслушав пояснения ФИО1, представителя Администрации г. Алушты Республики Крым ФИО2, доклад судьи Верховного Суда Республики Крым С.В. Яковлева, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым

УСТАНОВИЛА:

ФИО1 (далее истец) обратился в суд с административным иском к Администрации г. Алушты Республики Крым (далее ответчик), в котором просил признать незаконным и отменить решение последней N2745 от 08.09.2016 г.

Решением Алуштинского городского суда Республики Крым 07.02.2017 г. по делу N 2а-156/2017 ( судья Захарова Т.Л.) оказано в удовлетворении административного искового заявления.

Не согласившись с указанным решением суда, истец подал апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных в исковом заявлении требований.

В судебном заседании, которое состоялось 16.05.2017 г., истец настаивал на удовлетворении апелляционной жалобы, представитель ответчика возражал против отмены решения суда первой инстанции, указав, что оно постановленопри правильной оценке обстоятельств дела.

Выслушав судью-докладчика, пояснения истца и представителя ответчика, изучив материалы дела, проверив юридическую оценку обстоятельств дела и полноту их установления, исследовав правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым пришла к следующим выводам.

Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, установлены Федеральным законом N 131-ФЗ от 06.10.2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Закон N131-ФЗ ).

В ст.34 Закона N131-ФЗ определено, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В ст.37 Закона N131-ФЗ определено, что местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с ч.1 ст. 7 Закона N131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации (ч.2 ст. 7 Закона N131-ФЗ).

В соответствии с ч. 4 ст. 7 Закона N131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся, в том числе, принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (ч.10 ст. 35 Закона N131-ФЗ)

В ст.37 Закона N131-ФЗ определено, что местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Согласно ч.1 ст.43 Закона N131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. ( ч.3 ст. 43 Закона N131-ФЗ).

Ст. 36 Конституции Российской Федерации устанавливает, что граждане вправе иметь в частной собственности землю, владение, пользование и распоряжение, в том числе, землей осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц, условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.

Земельным кодексом Российской Федерации (далее ЗК РФ) регулируются, в том числе, отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения).

Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами ( п.3 ст.3 ЗК РФ).

Предоставление земельного участка относится к исполнительно- распорядительным функциям органов государственной власти и местного самоуправления, поскольку связано с правом предоставления земельных участков, (ст. ст. 9 - 11 ЗК РФ).

Ст.29 ЗК РФ установлено, что предоставление гражданам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 данного Кодекса.

Порядок предоставления в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов установлен в ст. 39.14 ЗК РФ.

Согласно п.1 ст. 39.14 ЗК РФ предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, осуществляется без проведения торгов в следующем порядке:

1) подготовка схемы расположения земельного участка в случае, если земельный участок предстоит образовать и не утвержден проект межевания территории, в границах которой предстоит образовать такой земельный участок;

2) подача в уполномоченный орган гражданином или юридическим лицом заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка в случае, если земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости". В случае, если земельный участок, на котором расположены здание, сооружение, предстоит образовать или границы такого земельного участка подлежат уточнению, с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка в уполномоченный орган может обратиться любой правообладатель здания, сооружения, помещения в здании, сооружении;

3) принятие решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка в порядке, установленном статьей 39.15 настоящего Кодекса, в случае, если земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости";

4) обеспечение заинтересованным гражданином или юридическим лицом выполнения кадастровых работ в целях образования земельного участка в соответствии с проектом межевания территории, со схемой расположения земельного участка или с проектной документацией лесных участков либо кадастровых работ, необходимых для уточнения границ земельного участка, в случае, если принято решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка;

5) осуществление государственного кадастрового учета земельного участка или государственного кадастрового учета в связи с уточнением границ земельного участка, а также государственной регистрации права государственной или муниципальной собственности на него, за исключением случаев образования земельного участка из земель или земельного участка, государственная собственность на которые не разграничена;

6) подача в уполномоченный орган гражданином или юридическим лицом заявления о предоставлении земельного участка;

7) заключение договора купли-продажи, договора аренды земельного участка, договора безвозмездного пользования земельным участком, принятие уполномоченным органом решения о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно, в постоянное (бессрочное) пользование.

На основании Постановления Верховного Совета Автономной Республики Крым от 17 марта 2014 года "О независимости Крыма" Крым провозглашен независимым суверенным государством - Республикой Крым, в которой город Севастополь имеет особый статус.

Согласно ч. 1 ст. 1 Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов от 18 марта 2014 года Республика Крым считается принятой в Российскую Федерацию с даты подписания настоящего Договора.

Ч. 1 ст. 23 Федерального конституционного закона от 21.03. 2014г. N6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" установлено, что законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации действуют на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным конституционным законом.

В пп. "б" п. 1 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Полномочия органа государственной власти Республики Крым в сфере земельных отношений определены, в том числе ч. 1 ст. 12.1 Федерального конституционного закона от 21.03.2014 г. N 6-ФКЗ, которой установлено ( в редакции, действовавшей в момент подачи истцом заявления), что до 1 января 2017 года на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя особенности регулирования в том числе земельных отношений могут быть установлены нормативными правовыми актами Республики Крым и нормативными правовыми актами города федерального значения Севастополя по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере.

Закон Республики Крым N 38- ЗРК от 31.07.2014 г. "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Республики Крым" (далее Закон N38-ЗРК) устанавливает особенности регулирования земельных и имущественных отношений, а также отношений в сфере государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории Республики Крым.

Ст.1 этого закона определяет, что правовую основу регулирования на территории Республики Крым земельных и имущественных отношений, а также отношений в сфере государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон от 21 марта 2014 года N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" (далее Федеральный конституционный закон), Конституция Республики Крым, а также иные федеральные законы и нормативные правовые акты Республики Крым с учетом особенностей, установленных настоящим Законом.

В ст.13 Закона N38-ЗРК установлено, что завершение оформления права на земельные участки, начатого до принятия Федерального конституционного закона, осуществляется на основании решений органа местного самоуправления, органа исполнительной власти о разрешении на разработку документации по землеустройству, принятых до 21 марта 2014 года и действовавших на эту дату.

Порядок предоставления земельных участков в соответствии с положениями настоящей статьи определяется Советом министров Республики Крым ( ч.5 ст. 13 Закона N38-ЗРК).

В соответствии с ч. 6 ст.13 Закона N38-ЗРК основанием для отказа в предоставлении земельного участка в порядке, установленном настоящей статьей, является:

предоставление земельного участка из земель лесного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов;

несоответствие места расположения объекта градостроительной документации, документации по планировке территории (в случае предоставления земельного участка для строительства).

Порядок переоформления или завершения оформления прав на земельные участки на территории Республики Крым утвержден Постановлением Совета Министров Республики Крым от 02.09.2014 года N 313 (далее Порядок N 313).

В соответствии с п. 4 Порядка N 313 завершение оформления прав на земельные участки, начатого до вступления в силу Федерального конституционного закона, осуществляется на основании действующих решений органов местного самоуправления, органов исполнительной власти о разрешении на разработку документации по землеустройству, принятых до 21 марта 2014 года (далее - разрешение на разработку документации).

Решение органа местного самоуправления о даче истцу разрешения на составление проекта отвода земельного участка является действующим, не отменено.

В соответствии с п. 5 Порядка N 313 возникновение прав на земельный участок в соответствии с настоящим Порядком осуществляется на основании заявления (далее - заявление о предоставлении земельного участка), которое заинтересованное лицо подает в соответствующий уполномоченный орган.

Требования к содержанию заявления, а также к прилагаемым к нему документам указаны в п. п. 6, 7 Порядка N 313.

В ст.7 Закона N38-ЗРК определено, что разрешенным использованием земельных участков признаются виды функционального использования земельного участка в пределах его целевого назначения, определенные документами, подтверждающими право на земельный участок, землеустроительной и градостроительной документацией, утвержденной в установленном порядке до вступления в силу Федерального конституционного закона.

Материалы дела свидетельствуют о том, что решением 36 сессии 6 созыва Изобильненского сельского совета истцу предоставлено разрешение на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка площадью 0,0500 га за счет земель Изобильненского сельского совета по категории земли жилой и общественной застройки для индивидуального огородничества, расположенного "адрес".

Истец 14.03.2015 г. обратился к ответчику с заявлением, согласно которому просил предоставить земельный участок площадью 500 кв.м, расположенный по адресу: "адрес", кадастровый N (далее земельный участок) в собственность (аренду) в порядке завершения оформления прав (переоформления прав) на земельный участок. По результатам рассмотрения указанного заявления постоянной комиссией по вопросам муниципальной собственности Алуштинского городского совета в июле 2015 г. был принято заключение N 38/37, которым рекомендовано ответчику предоставить истцу бесплатно в собственность земельный участок(п.1), отнести вышеуказанный земельный участок к категории земель населенных пунктов, вид разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства. Ответчиком 14.07.2015 г. было принято постановление N 645, согласно которому истцу предоставлен бесплатно в собственность земельный участок (п.1), который был отнесен к категории земель населенных пунктов, вид разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства.

Ответчиком 17.03.2016 г. принято постановление N 604, согласно которому утвержден градостроительный план земельного участка, с видом разрешенного использования - индивидуальное жилищное строительство (п.1), управлению градостроительства и архитектуры поручено зарегистрировать градостроительный план земельного участка (п.2).

Ответчиком 08.09.2016 г. принято Постановление N2745, которым отменено Постановление главы Администрации г.Алушты от 14.07.2015 г. N645.

Изучив материалы дела, судебная коллегия установила, что истцом были соблюдены все предусмотренные указанными выше законодательными актами Российской Федерации, Республики Крым, подзаконными актами Республики Крым требования для разрешения вопроса установления порядка пользования земельным участком при подаче им 14.03.2015 г. соответствующего заявления, направляя которое ответчику, он обратился к нему с просьбой завершить оформления прав на земельный участок, возникшие у него до 21.03.2014 г., передав его в собственность или аренду.

Согласно правовой позиции Конституционным Судом Российской Федерации, выраженной в постановлении от 24.05. 2001 г. N 8-П и подтвержденной им в ряде других решений, изменение законодателем ранее установленных правил, оказывающих неблагоприятное воздействие на правовое положение граждан, должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также предоставление гражданам в случае необходимости возможности, в частности посредством установления временного регулирования, в течение некоего разумного переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям. При этом недопустимо придание обратной силы нормам и правилам, ухудшающим правовое положение лиц.

Рассмотрев материалы дела, судебная коллегия пришла к выводу, что правоотношения между гражданами - истцом по настоящему делу - и государством возникли 10.12.2012 г. ( а с учетом решения исполкома Изобильненского сельского совета N 806 - с 29.12.1997г.) при предоставлении первому права на составление проекта землеустройства по отводу земельного участка. Эти отношения носят длящийся характер, в течение этого длительного периода времени истец полагал, что разрешение вопроса об улучшении его жилищных условий станет возможным при предоставлении ему земельного участка.

Истец обоснованно полагал, что действуют правомерно, обращаясь в к ответчику 13.04.2015 г. с заявлением, рассчитывая получить в пользование земельный участок.

Руководствуясь принципом правовой стабильности, а также действуя с целью поддержания доверия граждан к закону и государству, судебная коллегия приходит к выводу, что ответчик, отменяя 08.09.2016 г. постановление N645 от 14.07.2015 г., в условиях оставления без изменения градостроительного плана земельного участка, утвержденного постановлением N604 от 17.03.2016г., согласно которому он относится к землям индивидуального жилищного строительства, лишает истца возможности воспользоваться правом землепользования, возникшим у него до 21.03.2014 г., что существенно нарушает его интересы, свидетельствует о том, что заявление последнего от 13.04.2015 г. оставлено без надлежащего рассмотрения.

По мнению судебной коллегии ошибки ответчика, допущенные при рассмотрении заявления истца от 13.04.2015 г., могут быть исправлены иным способ, позволяющим в полной мере защитить права последнего.

Согласно ст. 46 Конституции Российской Федерации, ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин может обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа местного самоуправления, если полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с ч. 2 ст. 227 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

По результатам изучения материалов дела судебной коллегией установлено, что постановление ответчика N2745 от 08.09.2016 г. не соответствует требованиям нормативных правовых актов, в том числе регионального законодательства, нарушает права, свободы и законные интересы истца, что не было учтено судом повой инстанции при постановке решения.

В силу изложенного становится очевидным, что судом первой инстанции решение постановленопри не правильном определении обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения спора по существу, вследствие чего в соответствии со ст. 310 КАС РФ это решение подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь ст.ст. 308- 311, 317, 318 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Алуштинского городского суда Республики Крым от 07.02.2017 г. по делу N 2а-156/2017 отменить, принять по делу новое решение, которым административное исковое заявление ФИО1 удовлетворить, признать незаконным Постановление Администрации г. Алушты N2745 от 08.09.2016 г.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия.

Апелляционное определение может быть обжаловано в суд кассационной инстанции в течение 6-ти месяцев.

Председательствующий С.А. Воробьева

Судьи В.В. Агин

С.В. Яковлев