Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда Республики Крым от 22 мая 2017 г. по делу N 33а-3963/2017

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым в составе:

председательствующего С.В. Яковлева,

судей В.В. Агина и О.В. Хожаиновой,

при секретаре А.О. Ёна

при участии ФИО1

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Службе государственного строительного надзора Республики Крым о признании незаконным отказа и понуждении совершить определенные действия на решение Железнодорожного районного суда г. Симферополя Республики Крым от 20.02.2017 г. по делу N 2а-412/2017, которым отказано в удовлетворении исковых требований.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Республики Крым С.В. Яковлева, пояснения ФИО1, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым

УСТАНОВИЛА:

ФИО1 ( далее истец) обратилась в суд с административным исковым заявлением к Службе государственного строительного надзора Республики Крым (далее ответчик), в котором просила признать недействительным отказ ответчика в регистрации декларации на начало строительных работ N 3499/исх. от 15.07.2016 г., обязать ответчика зарегистрировать последнюю поданную истцом декларацию о начале строительных работ.

Решением Железнодорожного районного суда г. Симферополя Республики Крым от 20.02.2017 г. по делу N 2а-412/2017 ( судья Тощева Е.А.) в удовлетворении исковых требований отказано.

Не согласившись с указанным решением суда, истец подал апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований.

В судебном заседании, которое состоялось 22.05.2017г., истец настаивал на доводах, изложенных в апелляционной жалобе, указав, что судом первой инстанции постановленорешение при неправильной оценке обстоятельств дела, ответчик явку своего представителя не обеспечил, о дне и времени его проведения был извещен надлежащим образом, ходатайств об отложении не представил.

В соответствии с п. 6 ст. 226 Кодекса административного судопроизводства (далее КАС РФ) неявка в судебное заседание лиц, участвующих в деле, их представителей, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению и разрешению административного дела, если суд не признал их явку обязательной.

Судебная коллегия, руководствуясь указанными положениями ст.226 КАС РФ, изучив мнения истца, считает возможным проведение судебного разбирательства в отсутствие неявившихся лиц по имеющимся в материалах дела письменным доказательствам.

Выслушав судью-докладчика, пояснения истца, изучив материалы дела, проверив юридическую оценку обстоятельств дела и полноту их установления, исследовав правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым пришла к следующим выводам.

Ст.15 Конституции Российской Федерации определяет, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

Ст. 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита прав и свобод. Решения и действия (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Согласно ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных специальными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с ч. 8 ст. 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме.

Согласно ч. 9 ст. 226 КАС РФ если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лица, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;

2) соблюдены ли сроки обращения в суд;

3)соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающие:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействие);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

В соответствии со ст.15 Конституции Российской Федерации органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

Ст.76 Конституции Российской Федерации устанавливает, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.

Вопросы по осуществлению градостроительной деятельности урегулированы Градостроительным кодексом Российской Федерации ( далее ГрСК РФ).

В ст.3 ГрСК РФ установлено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить настоящему Кодексу.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений ( ч.1 ст. 4 ГрСК РФ).

Согласно ч.1 ст.51 ГрСК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом (далее - требования к строительству, реконструкции объекта капитального строительства), или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей (ч.2 ст.51 ГрСК РФ).

В ч.9 ст.51 ГрСК РФ определено, что в целях строительства объекта индивидуального жилищного строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления непосредственно либо через многофункциональный центр. Для принятия решения о выдаче разрешения на строительство необходимы следующие документы:

1) правоустанавливающие документы на земельный участок;

2) градостроительный план земельного участка, выданный не ранее чем за три года до дня представления заявления на получение разрешения на строительство;

3) схема планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства;

4) описание внешнего облика объекта индивидуального жилищного строительства в случае, если строительство или реконструкция объекта индивидуального жилищного строительства планируется в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения

Согласно ч. 17 ст. 51 ГрСК РФ выдача разрешения на строительство не требуется, в том числе, в случае строительства на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования.

Согласно ч.4 ст. 54 ГрСК РФ государственный строительный надзор осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление регионального государственного строительного надзора, за строительством, реконструкцией иных, кроме указанных в части 3 настоящей статьи, объектов капитального строительства, если при их строительстве, реконструкции предусмотрено осуществление государственного строительного надзора.

Ст. 1 Федерального Конституционного закона Российской Федерации от 21.03.2014г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" (далее Закон N 6-ФКЗ) закреплено, что Республика Крым принимается в Российскую Федерацию в соответствии с Конституцией Российской Федерации и на основании указанного Закона.

Ч.3 ст.7 Закона N 6-ФКЗ устанавливает, что Государственный Совет Республики Крым и Совет министров Республики Крым, Законодательное Собрание города Севастополя вправе осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, которые не могут противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Согласно ч.1 ст.23 Закона N 6-ФКЗ законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации действуют на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным конституционным законом.

Ст.12.1 Закона N 6-ФКЗ установлено, что до 1 января 2019 года на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя особенности регулирования имущественных, градостроительных, земельных и лесных отношений, а также отношений в сфере кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним могут быть установлены нормативными правовыми актами Республики Крым и нормативными правовыми актами города федерального значения Севастополя по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере.

Постановлением Государственного Совета Республики Крым от 11.04.2014 г. N2040-6/14 был утвержден Порядок выполнения строительных работ (далее Порядок N2040), который ( в редакции Постановления Государственного Совета Республики Крым от 24.12.2014 г. N 387-1/14, действовавшего на момент подачи декларации истцом) определяет процедуру выполнения строительных работ на объектах капитального строительства (далее объекты).

Согласно п. 2 Порядка N2040 ( в редакции Постановления Государственного Совета Республики Крым от 24.12.2014 г. N 387-1/14, действовавшего на момент подачи декларации истцом) строительные работы на объектах могут выполняться заказчиком после получения документа, удостоверяющего право собственности или пользования земельным участком:

1) при регистрации декларации о начале выполнения строительных работ - по объектам, относящимся к I - III категориям сложности;

2) при выдаче разрешения на выполнение строительных работ - по объектам, относящимся к IV и V категориям сложности.

П.3 Порядка N2040 ( в редакции Постановления Государственного Совета Республики Крым от 24.12.2014 г. N 387-1/14,, действовавшего на момент подачи декларации истцом ) установлено, что регистрацию документов, указанных в подпункте 1 пункта 2 настоящего Порядка, и выдачу документов, указанных в подпункте 2 пункта 2 настоящего Порядка, осуществляет Служба государственного строительного надзора Республики Крым (далее Служба).

В соответствии с п.3 гл. 2 Порядка N2040 ( в редакции Постановления Государственного Совета Республики Крым от 24.12.2014 г. N 387-1/14, действовавшего на момент подачи декларации истцом) в случае если декларация подана или заполнена с нарушением настоящего Порядка, в срок, предусмотренный для регистрации, служба возвращает такую декларацию заказчику на доработку для приведения ее в соответствие с требованиями настоящего Порядка.

Согласно п.9 гл. 2 Порядка N2040 ( в редакции Постановления Государственного Совета Республики Крым от 24.12.2014 г. N 387-1/14, действовавшего на момент подачи декларации истцом) выполнение строительных работ на объектах, относящихся к I - III категориям сложности, подключение объекта строительства к инженерным сетям и сооружениям без зарегистрированной декларации запрещается.

Судом первой инстанции установлено, что истец 04.07.2016 г., действуя согласно требованиям Порядка N2040 ( в редакции Постановления Государственного Совета Республики Крым от 24.12.2014 г. N 387-1/14), направил в адрес ответчика декларацию о начале выполнения строительных работ по объекту "Дом с хозяйственными постройками, "адрес"" (л.д.17-27), приложив к ней все необходимые документы. По результатам рассмотрения этой декларации ответчиком был подготовлен отказ в ее регистрации, который изложен в письме N3499/исх от 15.07.2016 г. (л.д.16), где указано, что причиной не регистрации поданной истцом декларации о начале выполнения строительных работ явилось отсутствие в проектной документации проекта на хозяйственные постройки (баню).

Как указано выше, согласно ч. 17 ст. 51 ГрСК РФ выдача разрешения на строительство не требуется в случае строительства на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования.

При этом согласно п. 10 ст. 4 Федерального закона от 30.12.2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" к зданиям и сооружениям пониженного уровня ответственности относятся здания и сооружения временного (сезонного) назначения, а также здания и сооружения вспомогательного использования, связанные с осуществлением строительства или реконструкции здания или сооружения либо расположенные на земельных участках, предоставленных для индивидуального жилищного строительства.

В соответствии с системным толкованием указанных норм, под строениями и сооружениями вспомогательного характера следует понимать любые постройки, за исключением основного здания (например, жилого дома на земельном участке, принадлежащем гражданину), которые, как правило, предназначены для обслуживания основного здания либо имеют вспомогательный характер, например, сарай, баня, летняя кухня, беседка, иные надворные постройки, теплицы, парники, навесы и т.д.

В силу изложенного судебная коллегия приходит к выводу о том, что ответчик, отказывая в регистрации подготовленной истцом декларации о начале выполнения строительных работ по причине отсутствия проекта на хозяйственные постройки (баню), действовал с нарушением приведенных выше положений законодательства Российской Федерации.

По мнению судебной коллегии утверждения суда первой инстанции о необходимости предоставления проектной документации на хозяйственные постройки (баню) противоречит указанным выше положениям законодательства Российской Федерации.

Судебная коллегия не соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что письмо ответчика N3499/исх от 15.07.2016 г. не является в соответствии с Порядком N2040 ( в редакции Постановления Государственного Совета Республики Крым от 24.12.2014 г. N 387-1/14) отказом в регистрации поданной истцом декларации о начале выполнения строительных работ, вследствие чего не нарушает его прав и порождает какие -либо последствия для него.

В силу изложенного становится очевидным, что судом первой инстанции решение постановленопри не правильном определении обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения спора по существу, вследствие чего в соответствии со ст. 310 КАС РФ это решение подлежит отмене с вынесением нового решения о частичном удовлетворении заявленных в административном исковом заявлении требований.

По мнению судебной коллегии подлежат удовлетворению заявленные в административном исковом заявлении требования о признании противоправным отказа ответчика в регистрации поданной истцом декларации о начале выполнения строительных работ, изложенного в письме N3499/исх от 15.07.2016 г.

Согласно Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации, ее субъектах опирается на принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (статья1, часть 1), единства системы государственной власти (статья 5, часть 3), а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов (статья 10).

По смыслу приведенных норм Конституции Российской Федерации органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга.

Разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно - их взаимодействие.

Приведенная правовая позиция выражена в ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе в постановлении от 18.01.1996 г. N2-П, в котором указано, что разделение властей закрепляется в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, т.е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах.

Конституционный Суд Российской Федерации указал на то, что органы законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга, каждая власть формируется как самостоятельная, а полномочия одной власти по прекращению деятельности другой допустимы только при условии сбалансированности таких полномочий, обеспечиваемой на основе законодательных решений.

Таким образом, суд не может обязать ответчика, являющего, как указано выше, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным осуществлять действия по выдаче разрешений на строительство, принять решение о регистрации направленной в его адрес декларации о начале строительных работ.

При таких обстоятельствах права истца подлежат защите путем понуждения ответчика повторно рассмотреть поданную им декларацию о начале строительных работ.

Руководствуясь ст.ст. 307- 311, 317, 318 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Железнодорожного районного суда г.Симферополя Республики Крым 20.02.2017 г. по делу N 2а-412/2017 отменить.

Принять по делу новое решение, которым иск удовлетворить частично.

Признать противоправным отказ Службы государственного строительного надзора Республики Крым в регистрации поданной ФИО1 декларации о начале выполнения строительных работ, изложенный в письме N3499/исх от 15.07.2016 г.

Обязать Службу государственного строительного надзора Республики Крым повторно рассмотреть поданную ФИО1 декларацию о начале выполнения строительных работ.

В остальной части в удовлетворении исковых требований отказать.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия.

Апелляционное определение может быть обжаловано в суд кассационной инстанции в течение 6-ти месяцев.

Председательствующий подпись С.В. Яковлев

Судьи подпись В.В. Агин

подпись О.В. Хожаинова