Апелляционное определение СК по административным делам Омского областного суда от 31 мая 2017 г. по делу N 33а-3727/2017

Судебная коллегия по административным делам Омского областного суда в составе:

Председательствующего Усовой Е.И.,

судей областного суда Шукеновой М.А., Филимонова Д.И.,

при секретаре Бердовой А.А.,

рассмотрела в судебном заседании 31 мая 2017 года

дело по апелляционной жалобе представителя ПАО "Омский каучук" - Обухова А.О. на решение Первомайского районного суда г. Омска от " ... ", которым постановлено:

"В удовлетворении административного искового заявления ПАО "Омский каучук" к У. Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Омской области о признании незаконным предписания N " ... " от " ... " отказать".

Заслушав доклад судьи Омского областного суда Усовой Е.И., судебная коллегия

установила:

ПАО "Омский каучук" обратилось в суд к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Омской области о признании незаконным предписания N " ... " от " ... ".

В обоснование указало, что " ... " на основании акта проверки N " ... " У. Р. по Омской области вынесено предписание об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды N " ... ", согласно которому Обществу предписано разработать проект рекультивации нарушенных в результате размещения и захоронения отходов производства в соответствии с материалами проведенного землеустройства и провести государственную экологическую экспертизу проекта рекультивации.

Считало данное предписание незаконным, нарушающим законные права и интересы Общества, поскольку оно не отвечает принципу исполнимости.

Во исполнение предписания Федеральной службой в сфере природопользования Обществу о прекращении размещения промышленных и бытовых отходов на отведенной территории Общество прекратило эксплуатацию участков, заключило договор N " ... " от " ... " с ООО "Промэкология" на проведение комплекса работ по рекультивации полигона промышленных отходов.

В рамках исполнения обязательств по указанному договору ООО "Промэкология" выполнила часть работ, результаты которых содержатся в технических отчетах от " ... " и " ... ", состоящих из текстовой и графической части. Проведение биологического этапа определено в период с " ... ".

ООО "Промэкология" разработана проектная документация по рекультивации полигона промышленных и бытовых отходов Общества, согласно которой проведение биологического этапа происходит в течение более " ... " лет, что свидетельствует о невозможности проведения рекультивации земельного участка в установленные в предписании сроки. Изъятие отходов, согласно графику, будет произведено с " ... ", что уже выходит за сроки, указанные в предписании. ООО "Промэкология" сможет приступить к выполнению данных работ в январе 2018 года, когда будет получено положительное заключение государственной экологической экспертизы. Сроки проведения биологического этапа будут отодвинуты на 05.2021, окончание проведения рекультивации придется на " ... ". Полагают, указанное предписание не обладает признаком исполнимости, учитывая указанные в нем сроки.

Просили признать незаконным предписание Управления Росприроднадзора по Омской области об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды N " ... " от " ... ".

В судебном заседании представитель ПАО "Омский каучук" - Храпова И.Н., Обухов А.О. исковые требования поддержали в полном объеме, просили их удовлетворить.

Представитель Управления Росприроднадзора по Омской области - Саввина О.В. в судебном заседании возражала против удовлетворения административного иска.

Судом постановленоизложенное выше решение.

В апелляционной жалобе представитель ПАО "Омский каучук" - Обухов А.О. с решением суда не согласен, просит его отменить. Не согласен с выводом суда о прекращении действия договора с наступлением срока - " ... "

Указывает, что ПАО "Омский каучук" и ООО "Промэкология" вносили изменения в договор N " ... " от " ... " путем подписания дополнительных соглашений в рамках срока действия договора. В последнем дополнительном соглашении N " ... " от " ... ". были определены сроки проведения работ с " ... " по " ... ".

Полагает, государственная экспертиза документации не проведена по независящим от общества обстоятельствам. Суд не учел того обстоятельства, что с " ... ". обществу стало известно о проблемах с документами на земельный участок и о проблемах прохождения государственной экспертизы.

Считает, что выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела, не основаны на материалах дела, построены на предположениях.

В возражениях на апелляционную жалобу У. Росреестра по Омской области просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения. Считает указанные ПАО "Омский каучук" обстоятельства, изложенные в административном иске и апелляционной жалобе, не свидетельствуют о незаконности выданного предписания и невозможности его исполнения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав представителей административного истца ПАО "Омский каучук" - Храпову И.Н., Обухова А.О., представителя административного ответчика - Управления Росприроднадзора по Омской области - Шерстнева И.В., судебная коллегия приходит к следующему.

В силу положений ст.308 Кодекса административного судопроизводства РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления. Суд апелляционной инстанции оценивает имеющиеся в деле доказательства, а также дополнительно представленные доказательства, если они не могли быть представлены в суд первой инстанции по уважительной причине.

Основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права (ст.310 КАС РФ).

Таких нарушений судом первой инстанции допущено не было.

По смыслу положений ст.227 Кодекса административного судопроизводства РФ для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

По данной категории административных дел на административного истца возложена обязанность доказывания нарушения своих прав, свобод и законных интересов, и соблюдения сроков обращения в суд, а обязанность по доказыванию соответствия оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам - на орган, организации, лицо, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, принявшие оспариваемые постановления либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Если суд признает оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, он принимает решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействие) незаконными и обязывает административного ответчика устранить нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению (ч. 2 ст. 227 КАС РФ).

При отсутствии указанной выше совокупности условий для признания оспариваемых решения, действия (бездействие) незаконными, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В силу ст. 12 Земельного кодекса РФ целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель.

В соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 13 Земельного кодекса РФ в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот.

Основные нормы о порядке рекультивации земель закреплены в Постановлении Правительства РФ от " ... " N 140 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы" и в Основных положениях о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденных Приказом Минприроды РФ N 525, Роскомзема N 67 от " ... ". Основные положения определяют общие требования при проведении работ, связанных с нарушением почвенного покрова и рекультивацией земель, и являются обязательными для исполнения всеми лицами.

Согласно п. 1 Постановления Правительства РФ от " ... " N 140 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы" рекультивация земель, нарушенных юридическими лицами и гражданами при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа, проведении всех видов строительных, геолого-разведочных, мелиоративных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением поверхности почвы, а также при складировании, захоронении промышленных, бытовых и других отходов, загрязнении участков поверхности земли, если по условиям восстановления этих земель требуется снятие плодородного слоя почвы, осуществляется за счет собственных средств юридических лиц и граждан в соответствии с утвержденными проектами рекультивации земель.

В соответствии с п. 3 Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы рекультивация нарушенных земель осуществляется для восстановления их для сельскохозяйственных, лесохозяйственных, водохозяйственных, строительных, рекреационных, природоохранных и санитарно-оздоровительных целей.

В пункте 4 Основных положений предусмотрено, что рекультивация для сельскохозяйственных, лесохозяйственных и других целей, требующих восстановления плодородия почв, осуществляется последовательно в два этапа: технический и биологический. Технический этап предусматривает планировку, формирование откосов, снятие и нанесение плодородного слоя почвы, устройство гидротехнических и мелиоративных сооружений, захоронение токсичных вскрышных пород, а также проведение других работ, создающих необходимые условия для дальнейшего использования рекультивированных земель по целевому назначению или для проведения мероприятий по восстановлению плодородия почв (биологический этап). Биологический этап включает комплекс агротехнических и фитомелиоративных мероприятий, направленных на улучшение агрофизических, агрохимических, биохимических и других свойств почвы.

Условия приведения нарушенных земель в состояние, пригодное для последующего использования, а также порядок снятия, хранения и дальнейшего применения плодородного слоя почвы, устанавливаются органами, предоставляющими земельные участки в пользование и дающими разрешение на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, на основе проектов рекультивации, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы. Разработка проектов рекультивации осуществляется на основе действующих экологических, санитарно-гигиенических, строительных, водохозяйственных, лесохозяйственных и других нормативов и стандартов с учетом региональных природно-климатических условий, и месторасположения нарушенного участка (пункт 6 Основных положений).

Согласно ГОСТ 17. " ... "-83 "Охрана природы. Рекультивация земель. Термины и определения" рекультивация земель - это комплекс работ, направленных на восстановление продуктивности и народнохозяйственной ценности нарушенных земель, а также на улучшение условий окружающей среды в соответствии с интересами общества.

По смыслу вышеуказанных норм права рекультивация земель осуществляется за счет собственных средств юридических лиц не только в случае нарушения природоохранного и земельного законодательства, но и во всех случаях, когда требуется восстановление земель при снятии плодородного слоя почвы при производстве работ.

Из материалов дела следует, что в период с " ... " по " ... " в отношении ПАО "Омский каучук" У. Роспотребнадзора проведена плановая выездная проверка законодательства в области охраны окружающей среды, по результатам которой составлен акт проверки от " ... " с указанием на наличие выявленных нарушений, выдано предписание N " ... "П от " ... " об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований.

В соответствии с указанным предписанием на ПАО "Омский каучук" возложена обязанность при осуществлении производственной деятельности обеспечить выполнение ч. 5 ст. 12 Федерального закона от " ... " N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", для этого не осуществлять захоронение отходов в границах " ... ". После окончания эксплуатации собственного объекта размещения обеспечить выполнение требований ч. 4 ст. 12 Федерального закона от " ... " N 89-ФЗ, предусматривающей, что собственники объектов размещения отходов, а также лица, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, после окончания эксплуатации данных объектов обязаны проводить контроль за их состоянием и воздействием на окружающую среду и работы по восстановлению нарушенных земель в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Срок исполнения предписания установлен " ... ".

" ... " между ПАО "Омский каучук" и ООО "Промэкология" был заключен договор N " ... ", предметом которого является проведение комплекса работ по рекультивации полигона промышленных отходов ОАО "Омский каучук", цех " ... ", с датой окончания работ - " ... " (п. 3.3 договора). Срок действия договора установлен до " ... ", а в части исполнения финансовых обязательств - до полного исполнения (п. 10.1 договора).

Приложением N " ... " к указанному договору является календарный план, которым предусмотрены сроки выполнения работ в рамках исполнения данного договора, в том числе, работ по разработке проекта рекультивации полигона промышленных отходов, со сроком выполнения с декабря 2012 года по декабрь 2013 года; по проведению государственной экспертизы проекта, со сроком выполнения с декабря 2013 года по апрель 2014 года; по проведению рекультивационных работ на полигоне, со сроком выполнения с апреля 2014 года по декабрь 2015 года.

Дополнительным соглашением N " ... " от " ... " установлен новый срок проведения рекультивационных работ на полигоне с января 2016 по окончании работ; дополнительным соглашением N " ... " от " ... " изменен график проведения работ по рекультивации полигона промышленных отходов: срок изъятия отходов с зон 1,2,5,7, их переработка установлен с " ... "; засыпки карт для жидких отходов - с " ... "; перемещение твердых коммунальных отходов из зоны 3 на карты жидких отходов - с " ... " выборочная планировка территории по мере проведения работ, создание рельефа для обеспечения водоотведения - с " ... " создание противофильтрационного экрана на картах жидких отходов - с " ... " проведение биологического этапа рекультивации - с " ... ".

При этом первоначально установленные сроки разработки проекта рекультивации и проведению государственной экспертизы проекта не изменялись.

В рамках исполнения обязательств по договору N " ... " от " ... " ООО "Промэкология" выполнило часть работ в " ... " году, включая инженерно-геодезические, инженерно-геологические и инженерно-экологические изыскания, результаты которых отражены в технических отчетах от " ... " и " ... ".

В 2015 году ООО "Промэкология" разработана проектная документация рекультивации полигона производственных и твердых бытовых отходов ОАО "Омский каучук", которая до настоящего времени не согласована и не утверждена в установленном законом порядке.

На основании распоряжения о проведении плановой выездной проверки юридического лица N " ... "-р от " ... " в отношении ПАО "Омский каучук" в период с " ... " по " ... " была проведена плановая выездная проверка с целью предупреждения, выявления, пресечения нарушений требований, установленных законодательством РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

По результатам проведенной проверки был составлен акт проверки N " ... " от " ... ", в котором указано на наличие выявленных нарушений, ПАО "Омский каучук" выданы ряд предписаний, в том числе предписание N " ... " от " ... " об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды, в соответствии которым на ПАО "Омский каучук" возложена обязанность: провести работы по рекультивации на земельном участке расположенном в Северо-западном промышленном узле Советского района г. Омска, в соответствии с разработанным проектом рекультивации нарушенных земель в результате размещения и захоронения отходов производства прошедшего государственную экологическую экспертизу. Срок выполнения установлен - " ... ".

Постановлениями государственного инспектора РФ в области охраны окружающей среды по Омской области Управления Росприроднадзора по Омской области N АТЗВ- " ... " от " ... ", АТЗВ- " ... " от " ... ", АТЗВ- " ... " от " ... ", АТЗВ- " ... " от " ... " ПАО "Омский каучук" привлечено к административной ответственности по ст. " ... " КоАП РФ с назначением административного наказания в виде штрафов.

Отказывая в удовлетворении требований ПАО "Омский каучук" о признании предписания незаконным и его отмене, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое предписание выдано административному истцу должностным лицом Управления Роспотребнадзора по Омской области законно, в пределах установленных законом полномочий, при наличии достаточных оснований и с установлением достаточного срока для устранения нарушений законодательства, суд первой инстанции обоснованно исходил из соответствия оспариваемого предписания установленным законом требований.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами суда первой инстанции.

Доводы апелляционной жалобы о незаконности оспариваемого предписания У. Роспотребнадзора по Омской области, отсутствия оснований для его принятия фактически сводятся к повторению обоснования заявленных требований, которое было предметом исследования судом первой инстанции, и необоснованность данных доводов отражена в судебном решении с изложением соответствующих мотивов.

В соответствии с п. 5 Постановления Правительства РФ от " ... " N " ... " "Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре", У. Роспотребнадзора по Омской области осуществляет государственный земельный надзор за соблюдением обязанностей по рекультивации земель при разработке месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные полезные ископаемые, осуществлении строительных, мелиоративных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей, а также после завершения строительства, реконструкции и (или) эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, сноса объектов лесной инфраструктуры.

Судебная коллегия отмечает, что У. Р. по Омской области правомерно в рамках предоставленных полномочий вынесло оспариваемое по настоящему делу предписание, а мероприятие, указанное в предписании, соответствует требованиям земельного законодательства и характеру выявленного нарушения.

Материалами дела подтвержден факт накопления промышленных и бытовых отходов на указанном земельном участке. ПАО "Омский каучук" не оспаривало необходимость осуществления мероприятий по рекультивации нарушенных земель.

Доводы административного истца о том, что выполнение мероприятий, указанных в предписании, невозможно провести в установленные в нем сроки, правомерно не были приняты во внимание судом первой инстанции.

Разработка проекта рекультивации осуществляется по заказу и за счет лица, допустившего загрязнение земельного участка.

На основании п. 8 Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от " ... " N " ... ", проекты рекультивации нарушенных земель должны утверждаться собственниками земельных участков.

В соответствии с пунктом 1 приложения N " ... " к Основным положениям о рекультивации, нарушенные земли - земли, утратившие свою хозяйственную ценность или являющиеся источником отрицательного воздействия на окружающую среду в связи с нарушением почвенного покрова, гидрологического режима и образования техногенного рельефа в результат производственной деятельности.

Пункт 9 Основных положений указывает, что сроки проведения технического этапа рекультивации определяются органами, предоставившими землю и давшими разрешение на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, на основе соответствующих проектных материалов и календарных планов.

Согласно п.1 Основных положений объект считается принятым после утверждения председателем (заместителем) Постоянной комиссии акта приемки - сдачи рекультивированных земель.

По результатам приемки рекультивированных земель Постоянная комиссия вправе продлить (сократить) срок восстановления плодородия почв (биологический этап), установленный проектом рекультивации, или внести в органы местного самоуправления предложения об изменении целевого использования сдаваемого участка в порядке, установленном земельным законодательством (п. 22 Основных положений).

Положения приведенных норм позволяет сделать вывод о том, что вопрос о продлении срока проведения биологического этапа рекультивации решается соответствующей Постоянной комиссией, юридическое лицо решать данный вопрос не вправе.

Как установилсуд первой инстанции, в настоящее время в ПАО "Омский каучук" разработана проектная документация рекультивации полигона производственных и твердых бытовых отходов ОАО "Омский каучук", которая не утверждена в установленном законом порядке в виду отсутствия необходимых правоустанавливающих документов на земельный участок площадью " ... " га, о чем Обществу стало известно только в " ... " году.

Судебная коллегия не может не согласиться с выводом районного суда о том, что административный истец, являясь правопреемником ГП "Омский завод синтетического каучука" с " ... "., не мог не знать, какой площадью земельный участок используется для размещения отходов, при этом не предпринял мер по оформления необходимых документов.

С момента, когда Обществу стало известно о недостающих документах, а именно с " ... " года до настоящего времени каких-либо реальных мер в данном направлении предпринято не было, доказательств обратного административным истцом не представлено. На момент рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции истцом правоустанавливающих документов или доказательств по оформлению необходимых документов на земельный участок также не представлено.

Ссылки жалобы на не проведение экспертизы по независящим от Общества обстоятельствам судебной коллегией отклоняются, поскольку подготовка правоустанавливающих документов, необходимых для проведения экспертизы прямая обязанность ПАО "Омский каучук".

Доводы административного истца о том, что установленные в предписании сроки ничем не обоснованы, в то время как указанные ими сроки полностью обоснованы представленной документацией, также не могут быть приняты во внимание.

Договор с ООО "Промэкология", на который ссылается истец в обоснование сроков проведения рекультивации проектом рекультивации не является и обоснованием приведенных сроков служить не может. Сроки и порядок проведения рекультивации нарушенных земель устанавливается только проектом рекультивации земель.

Административный истец, устанавливает сроки проведения рекультивации дополнительным соглашением от " ... " до " ... " срок действия самого договора N " ... " согласно п. 10.1 установлен до " ... ", его пролонгация после окончания срока действия условиями договора не предусмотрена. Дополнительными соглашениями срок действия договора не продлевался.

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что договор N " ... " от " ... " прекратил свое действие с наступлением предусмотренного в пункте 10.1 срока. Довод жалобы о подписании дополнительных соглашений в рамках срока действия договора несостоятелен.

Не утвержденная в установленном законом порядке проектная документация рекультивации ОАО "Омский каучук" срока проведения начала и окончания технического этапа рекультивации не содержит.

Предписание является актом реагирования Управления Росприроднадзора по Омской области на выявленное в ходе проверки нарушение действующего законодательства. Управления Росприроднадзора обязано установить срок исполнения предписания, истечение которого позволяет ему провести проверку с целью установления, какие меры приняты соответствующим лицом в целях устранения допущенного нарушения.

Административный истец в ходе рассмотрении дела утвержденный проект рекультивации с установленными в нем сроками ее проведения не представил. Доказательств того, что заявленный срок не является разумным для осуществления рекультивации земельного участка в данные сроки также представлено не было.

При отсутствии проекта рекультивации земельного участка уполномоченный орган не освобождается от указания в предписании сроков устранения выявленных нарушений.

ПАО "Омский каучук" не доказал невозможность осуществления рекультивации земельного участка в сроки, установленные в предписании.

В данном случае оспариваемое предписание соответствует требованиям законодательства, поскольку содержит указание на конкретные нарушения, которые должны быть устранены; предписанием предусмотрен конкретный и реальный для исполнения срок.

Доводы жалобы о неверном установлении по делу обстоятельств и применении норм права, подлежат отклонению, поскольку направлены на иную оценку представленных доказательств. Несогласие с оценкой суда доказательств и обстоятельств дела не является основанием для отмены постановленного решения.

Для признания незаконными действий (бездействия) должностного лица необходимо наличие совокупности двух обстоятельств: несоответствие действий требованиям законодательства и нарушение в результате этих действий прав и законных интересов заявителя.

Данной совокупности в рассматриваемом случае не имеется, действия по проведению проверки и выдаче предписаний осуществлены в пределах представленных полномочий в установленном законом порядке.

Нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену решения, по настоящему делу не установлено.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Первомайского районного суда г. Омска от " ... " оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи