Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда Карачаево-Черкесской Республики от 05 апреля 2017 г. по делу N 33а-266/2017

Судебная коллегия по административным делам Верховного суда Карачаево-Черкесской Республики в составе:

председательствующего - Дзыба З.И.,

судей -Карасовой Н.Х., Болатчиевой А.А.

при секретаре Урусове Р.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу административного ответчика Мэрии муниципального образования города Черкесска на решение Черкесского городского суда КЧР от 27 января 2017 года по делу по административному исковому заявлению Каракотова А.Н. к Мэрии муниципального образования города Черкесска о признании незаконным отказа в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда КЧР Дзыба З.И., объяснения представителя мэрии МО г. Черкесска Камурзаева Р.В., поддержавшего доводы жалобы, представителя Управления архитектуры, градостроительства и земельных отношении мэрии МО г. Черкесска Кудаленко Е.М., присоединившейся к доводам жалобы, возражения Каракотова А.Н., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Каракотов А.Н. обратился в суд с административным иском к Мэрии МО города Черкесска, просил признать незаконным отказ в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка по "адрес" - под индивидуальное жилищное строительство и магазин; возложить на ответчика обязанность предоставить ему разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка по "адрес" под индивидуальное жилищное строительство и магазин. Заявленные требования обосновал тем, что отказ мэрии не мотивирован, в нем отсутствуют ссылки на закон. В окончательной редакции истец просил суд: - признать незаконным отказ Мэрии МО г.Черкесска N ... от 23 сентября 2016 года в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка по "адрес" - под индивидуальное жилищное строительство и магазин (для реконструкции летней кухни под магазин); - обязать административного ответчика устранить выявленные нарушения и возложить на Мэрию МО г.Черкесска обязанность предоставить разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка по "адрес" с кадастровым номером "данные изъяты" под индивидуальное жилищное строительство и под магазин.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Управление архитектуры, градостроительства и земельных отношении мэрии муниципального образования города Черкесска и Управление имуществом и коммунальным комплексом города мэрии муниципального образования города Черкесска.

Решением Черкесского городского суда от 27 января 2017 года заявленные требования удовлетворены в части. Суд признал незаконным отказ Мэрии муниципального образования города Черкесска N ... от 23 сентября 2016 года в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка по "адрес" под индивидуальное жилищное строительство и магазин (для реконструкции летней кухни под магазин) и обязал Мэрию муниципального образования города Черкесска устранить выявленные нарушения. В удовлетворении остальной части административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе Мэрия МО города Черкесска оспаривает законность и обоснованность решения суда, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, неверное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, просит его отменить, в удовлетворении исковых требований отказать.

Проверив решение суда, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав участвующих в деле лиц, судебная коллегия не находит оснований к отмене решения суда.

Частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) закреплено право граждан обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа местного самоуправления, муниципального служащего, если они полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов.

Согласно статье 226 КАС РФ, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом. При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме (часть 8). Суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца; 2) соблюдены ли сроки обращения в суд; 3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; 4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (часть 9). Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие) (часть 11).

В соответствии со статьей 7 Земельного кодекса Российской Федерации, земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса (пункт 1). Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

Согласно статье 85 Земельного кодекса Российской Федерации, в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: 1) жилым; 2) общественно-деловым; 3) производственным; 4) инженерных и транспортных инфраструктур; 5) рекреационным; 6) сельскохозяйственного использования; 7) специального назначения; 8) военных объектов; 9) иным территориальным зонам (пункт 1). Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений (пункт 2). Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункт 3).

Частью 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются: 1) виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; 2) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; 3) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации; 4) расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения в случае, если в границах территориальной зоны, применительно к которой устанавливается градостроительный регламент, предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории.

В силу статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1). Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (часть 2). Предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 настоящего Кодекса (часть 6).

На основании статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации, физическое лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, направляет заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в комиссию (часть 1). Вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. В целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования проводятся с участием граждан, проживающих в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок или объект капитального строительства, применительно к которым запрашивается разрешение. Комиссия направляет сообщения о проведении публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования правообладателям земельных участков, имеющих общие границы с земельным участком, применительно к которому запрашивается данное разрешение, правообладателям объектов капитального строительства, расположенных на земельных участках, имеющих общие границы с земельным участком, применительно к которому запрашивается данное разрешение, и правообладателям помещений, являющихся частью объекта капитального строительства, применительно к которому запрашивается данное разрешение. Указанные сообщения направляются не позднее чем через десять дней со дня поступления заявления заинтересованного лица о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования (часть 4). Участники публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования вправе представить в комиссию свои предложения и замечания, касающиеся указанного вопроса, для включения их в протокол публичных слушаний (часть 5). На основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации (пункт 8). На основании указанных в части 8 настоящей статьи рекомендаций глава местной администрации в течение трех дней со дня поступления таких рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения. Указанное решение подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети "Интернет" (часть 9). Физическое или юридическое лицо вправе оспорить в судебном порядке решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения (часть 12).

Процедура публичных слушаний в городе Черкесске регламентирована Положением о порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании города Черкесска, утвержденным решением Думы муниципального образования города Черкесска от 12 апреля 2007 года N ...

Как следует из указанного Положения, публичные слушания могут проводиться по инициативе Руководителя мэрии (мэра) муниципального образования города Черкесска (пункт 1 статьи 2). Слушания, проводимые по инициативе Руководителя мэрии (мэра) муниципального образования города Черкесска, проводятся Руководителем мэрии (мэра) муниципального образования города Черкесска с принятием соответствующего нормативного документа (пункт 4 статьи 2). В решении Думы муниципального образования города Черкесска, постановлениях Главы муниципального образования города Черкесска или Руководителя мэрии (мэра) муниципального образования города Черкесска о проведении публичных слушаний должны быть указаны: 1) вопрос местного значения города Черкесска и (или) проект муниципального правового акта, выносимые на публичные слушания; 2) сроки, время и место проведения публичных слушаний; 3) инициаторы публичных слушаний; 4) срок подачи замечаний и предложений по вопросу местного значения города Черкесска и (или) проекту муниципального правового акта, выносимым на публичные слушания, наименование и местонахождение органа, принимающего замечания и предложения. В сообщении о проведении публичных слушаний должны быть указаны: 1) вопрос местного значения города Черкесска и (или) проект муниципального правового акта, выносимые на публичные слушания; 2) текст проекта муниципального правового акта, выносимого на публичные слушания, или порядок ознакомления населения с текстом указанного проекта; 3) сроки, время и место проведения публичных слушаний; 4) разъяснение участникам публичных слушаний порядка направления в письменном виде замечаний и предложений по вопросу местного значения города Черкесска и (или) проекту муниципального правового акта, выносимого на публичные слушания, для включения их в протокол публичных слушаний; 6) срок подачи замечаний и предложений по вопросу местного значения города Черкесска и (или) проекту муниципального правового акта, выносимого на публичные слушания, наименование и местонахождение уполномоченного органа, принимающего замечания и предложения (пункт 5 статьи 2). Публичные слушания могут проводиться, как в здании мэрии муниципального образования города Черкесска, так и в других местах, определенных распоряжениями Главы муниципального образования города Черкесска, Руководителя мэрии (мэра) муниципального образования города Черкесска (статья 3). В случае проведения слушаний по инициативе Руководителя мэрии (мэра) муниципального образования города Черкесска организация слушаний осуществляется комиссией, в состав которой входят представители структурных подразделений мэрии муниципального образования города Черкесска, к компетенции которых относится выносимый на слушания вопрос. Состав комиссии утверждается распоряжением Руководителя мэрии (мэра) муниципального образования города Черкесска (пункт 2 статьи 4). Комиссия вправе привлекать к своей деятельности специалистов для выполнения консультационных и экспертных работ (пункт 6 статьи 4). Публичные слушания ведет председательствующий - Глава муниципального образования города Черкесска или Руководитель мэрии (мэр) муниципального образования города Черкесска (в случае проведения публичных слушаний по инициативе Руководителя мэрии (мэра) муниципального образования города Черкесска) или уполномоченное ими лицо (пункт 2 статьи 6). Председательствующий: - открывает заседание; - оглашает тему публичных слушаний; - информирует о вопросе местного значения муниципального образования города Черкесска и (или) проекте муниципального правового акта, выносимых на публичные слушания, об инициаторе их проведения; - объявляет состав приглашенных лиц. Утверждается Регламент проведения публичных слушаний (пункт 3 статьи 6). Протокол публичных слушаний должен содержать следующие сведения: 1) сроки, время и место проведения публичных слушаний; 2) вопрос местного значения города Черкесска и (или) проект муниципального правового акта, вынесенные на публичные слушания; 3) состав участников публичных слушаний; 4) замечания и предложения по вопросу местного значения города Черкесска и (или) проекту муниципального правового акта, вынесенных на публичные слушания, представленные участниками публичных слушаний в течение срока, установленного для их подачи; 5) выступления участников публичных слушаний; 6) иные сведения в соответствии с законодательством. Протокол публичных слушаний подписывается председателем и секретарем комиссии (пункт 5 статьи 6). С учетом поступивших предложений и рекомендаций рабочая комиссия оформляет итоговый документ публичных слушаний - протокол и направляет его в Думу муниципального образования города Черкесска (для обязательного рассмотрения на заседании) или мэрию муниципального образования города Черкесска. Итоговый документ о результатах публичных слушаний должен содержать: 1) вопрос местного значения города Черкесска и (или) проект муниципального правового акта, выносимые на публичные слушания; 2) данные, полученные в результате анализа замечаний и предложений, поступивших от участников публичных слушаний, в том числе об их соответствии законодательству Российской Федерации, Карачаево-Черкесской Республики, Уставу муниципального образования города Черкесска, иным нормативным правовым актам муниципального образования города Черкесска; 3) рекомендации независимых специалистов и (или) представителей органов местного самоуправления по вопросу местного значения города Черкесска и (или) проекту муниципального правового акта, вынесенных на публичные слушания. Итоговый документ о результатах публичных слушаний подлежит опубликованию в газете "Черкесск" в течение 10 дней со дня проведения публичных слушаний (пункт 5 статьи 6).

Как усматривается из материалов дела, Каракотову А.Н., Каракотову А.А., Каракотовой А.С. и Каракотовой З.А. принадлежат на праве общей долевой собственности по 1/4 доли жилого дома и земельного участка, расположенных по адресу: "адрес".

По указанному адресу также расположена летняя кухня. Между сособственниками заключено соглашение от 25 декабря 2015 года о регистрации права собственности Каракотова А.Н. на летнюю кухню.

Согласно свидетельству о государственной регистрации права от "дата", Каракотову А.Н. принадлежит на праве собственности нежилое здание - летняя кухня общей площадью "данные изъяты" кв. м, расположенная по адресу: "адрес".

27.06.2016 г. Каракотов А.Н. обратился в мэрию МО г. Черкесска с заявлением провести публичные слушания по предоставлению разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка по "адрес" в зоне Ж-1 для перевода летней кухни под магазин.

Работником отдела по контролю за использованием земель мэрии МО г. Черкесска с выездом на место было установлено, что реконструкция летней кухни уже произведена.

03.08.2016 г. Каракотов А.Н. был извещен мэрией МО г. Черкесска о проведении 05.09.2016 г. публичных слушаний по его заявлению.

В материалах дела имеется сообщение главного специалиста (по вопросам транспорта и безопасности дорожного движения) мэрии муниципального образования города Черкесска Кушхова М.Б. от 01 сентября 2016 года N ... на обращение начальника Управления архитекторы, градостроительства и земельных отношений мэрии муниципального образования города Черкесска N ... от 08 августа 2016 года о подготовке рекомендаций по планируемому строительству объектов торговли и дорожного сервиса. В пункте третьем сообщения указано: "строительство торгового объекта возможно при обустройстве парковочных мест за счет территорий собственника земельного участка. Организация парковочных мест на зеленых насаждениях запрещена согласно Санитарным правилам муниципального образования города Черкесск".

Из протокола публичных слушаний по предоставлению разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка от 05 сентября 2016 года следует, что председательствующим выступил не мэр, а его первый заместитель, среди прочих вопросов комиссией рассматривалось заявление Каракотова А.Н.

23 сентября 2015 года за подписью первого заместителя руководителя мэрии МО города Черкесска Каракотову А.Н. было отказано в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка (для реконструкции летней кухни под магазин) на основании проведенных публичных слушаний и комиссионного заключения по двум основаниям: в связи с невозможностью устройства парковочных мест за счет территории собственника земельного участка; в нарушение Правил землепользования и застройки г. Черкесска на территории земельного участка, где расположен объект недвижимости, не выдержан нормативный отступ от границ земельного участка.

Установив указанные обстоятельства, судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о допущении при рассмотрении заявления Каракотова А.Н. нарушений Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании города Черкесска, утвержденного решением Думы муниципального образования города Черкесска от 12 апреля 2007 года N ... , а также требований ст. 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а именно: публичные слушания были проведены не мэром, а его заместителем; не было заслушано мнение соседей Каракотова А.Н., явившихся для участия в публичных слушаниях; на основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования по заявлению истца комиссионного заключения не выносилось, в связи с чем отказ, данный истцу, нельзя признать законным и обоснованным, т.к. он вынесен произвольно, без мотивированного заключения комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки. Кроме того, ответ не мотивирован, в нем отсутствуют ссылки на нормативные акты, подписан должностным лицом, не имеющим на это полномочий.

Довод апелляционной жалобы о том, что публичные слушания проведены первым заместителем мэра, т.е. уполномоченным на то лицом, противоречит п.2 ст.6 Положения "О порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании города Черкесска", который гласит, что "публичные слушания ведет председательствующий - Глава муниципального образования города Черкесска или Руководитель мэрии (мэр) муниципального образования города Черкесска (в случае проведения публичных слушаний по инициативе Руководителя мэрии (мэра) муниципального образования города Черкесска) или уполномоченное ими лицо". В материалах дела отсутствуют сведения о том, что председательствовавший на публичных слушаниях Пхешхов А.Ш. был уполномочен на это мэром.

Ссылка жалобы на то, что суд не принял во внимание заключение главного специалиста мэрии о невозможности обустроить парковочные места около летней кухни истца, которую последний хочет перевести в магазин, что реконструкция летней кухни уже произведена, проверена. Согласно ст. 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации, ст.6 Положения "О проведении публичных слушаний в муниципальном образовании города Черкесска", рекомендации представителей органов местного самоуправления должны учитываться комиссией при подготовке рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения. Однако мэрия не представила суду доказательств того, что комиссией были подготовлены какие-либо рекомендации по заявлению Каракотова А.Н. В связи с указанным, судебная коллегия приходит к выводу о том, что комиссия по данному вопросу не заседала, рекомендаций не готовила, главе местной администрации их не направляла.

Таким образом, суд апелляционной инстанции на основании имеющихся материалов дела пришел к выводу, что положения вышеприведенных норм права мэрией при проведении публичных слушаний по вопросу Каракотова А.Н. не соблюдены.

Учитывая изложенное, коллегия приходит к выводу о том, что мэрия не доказала наличие законных оснований для отказа Каракотову А.Н. о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования с указанием причин принятого решения и соблюдение порядка его вынесения.

Руководствуясь ст.ст. 307 - 311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

Решение Черкесского городского суда КЧР от 27 января 2017 года оставить без изменения, а апелляционную жалобу административного ответчика Мэрии муниципального образования города Черкесска - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи