Апелляционное определение СК по административным делам Омского областного суда от 17 мая 2017 г. по делу N 33а-3136/2017

Судебная коллегия по административным делам Омского областного суда в составе

председательствующего Латышенко Н.Ф.,

судей областного суда Усовой Е.И., Шукеновой М.А.,

при секретаре Матюхиной К.В.,

рассмотрела в судебном заседании 17 мая 2017 года дело по апелляционной жалобе Семенихина А.Н. на решение Омского районного суда Омской области от 20 февраля 2017 года, которым в удовлетворении административного искового заявления Семенихина А.Н. к Совету Дружинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области о признании незаконным решения Совета Дружинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области N " ... " от " ... " года отказано.

Заслушав доклад судьи областного суда Латышенко Н.Ф., судебная коллегия

установила:

Семенихин А.Н. обратился в суд с административным исковым заявлением к Совету Дружинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области о признании незаконным решения N " ... " от " ... " года.

В обоснование требований указал, что указанным актом были досрочно прекращены его полномочия как депутата Совета Дружинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области в связи с непредставлением сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера в срок, предусмотренный Указом Президента РФ от 18.05.2009 года N 558, а именно 30 апреля года, следующего за отчетным.

Полагал, что обжалуемое решение Совета было вынесено с нарушением статьи 30.1. Устава Дружинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области (с изменением внесенным решением Совета Дружинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области от 22 июня 2015 года N 30), то есть по истечении установленного 30-ти дневного срока, поскольку его течение началось " ... " года и закончилось " ... " года.

В связи с изложенным просил удовлетворить заявленные им требования в полном объеме.

В судебном заседании административный истец Семенихин А.Н., его представитель Воробьева О.В. заявленные требования поддержали, приведя дополнительные основания для признания решения органа местного самоуправления незаконным.

Представитель административного ответчика Совета Дружинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области " ... " в судебном заседании исковые требования не признала, просила в их удовлетворении отказать.

Судом постановленоизложенное выше решение.

В апелляционной жалобе и дополнениях к ней Семенихин А.Н. просит решение суда отменить. Указывает, что судом не были учтены нарушения регламента проведения заседаний, установленного Советом Дружинского сельского поселения, а именно рассмотрение вопроса о досрочном прекращении его полномочий как депутата, который отсутствовал в повестке дня, утвержден депутатами не был. Указанные обстоятельства не нашли своего отражения в оспариваемом решении суда. Также отмечает, что судом был неверно истолкован и применен Федеральный закон от 03.11.2015 года N 303-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", поскольку он не является лицом, которое должно представлять сведения о своих доходах и расходах, поскольку не является депутатом, замещающим должности в выборном органе власти. Судом также не были должным образом исследованы обстоятельства того, что по состоянию на " ... " года отсутствовало решение Совета Дружинского сельского поселения об утверждении Положения о порядке предоставления депутатом Совета Дружинского сельского поселения сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, также супруги и несовершеннолетних детей, которое было утверждено лишь " ... " года. Таким образом, на день прекращения его полномочий такого положения не существовало, как и формы справки о доходах и расходах, которые должны предоставлять депутаты Дружинского сельского поселения. Также полагает, что оспариваемым решением были нарушены положения Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ (ред. от 03.04.2017 года) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а именно п. 11 ст. 40 и ст. 41 закона, п. 21,22,23 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 года N 2 (ред. от 09.02.2012) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", поскольку Совет Дружинского сельского поселения не является юридическим лицом, в связи с чем не имеет правомочий на вынесение властных решений.

Председателем Совета Дружинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области " ... " на апелляционную жалобу были принесены возражения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке.

Ходатайство " ... " об отложении судебного разбирательства по мотиву не извещения о дне и месте судебного разбирательства его представителя " ... ", его занятостью в ином судебном заседании, судебной коллегией отклонено, поскольку к дополнениям к апелляционной жалобе от " ... " года Семинихина А.Н. с просьбой о проведении судебного разбирательства в присутствии представителя " ... " не были представлены документы, подтверждающие его полномочия и высшее юридическое образование, в связи с чем судебное извещение ему не направлялось. Доказательств уважительности его неявки также не представлено.

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы, заслушав Семенихина А.Н., представителя Совета Дружинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области " ... "., судебная коллегия не находит оснований для отмены либо изменения постановленного судебного решения.

Из материалов дела следует, что согласно решению окружной избирательной комиссии многомандатного избирательного округа N " ... " Дружинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области от " ... " года N " ... " по результатам голосования Семенихин А.Н. был избран депутатом Совета Дружинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области (далее - Совета Дружинского сельского поселения) по многомандатному избирательному округу N " ... " (л.д. " ... ").

" ... " года прокурором Омского района Омской области " ... " в адрес председателя Совета Дружинского сельского поселения было направлено информационное письмо от " ... " года N " ... ", согласно которому прокуратурой района была проведена проверка соблюдения законодательства о противодействии коррупции по исполнению обязанности предоставления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера депутатами Совета Дружинского сельского поселения, по результатам которой было установлено, что депутатом Дружинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области Семенихиным А.Н. справка о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера в срок, предусмотренный Указом Президента РФ от 18.05.2009 года N 558, представлена не была (л.д. " ... "). Предлагалось рассмотреть настоящую информацию в предусмотренный законом срок и принять исчерпывающие меры, направленные на устранение выявленных нарушений, о результатах рассмотрения и принятых мерах письменно сообщить в прокуратуру района.

" ... " года состоялось заседание Совета Дружинского сельского поселения, где согласно его протоколу N " ... " на повестку дня были вынесены и утверждены " ... " присутствующими депутатами Совета Дружинского сельского поселения три вопроса, в частности, вопрос о рассмотрении информационного письма прокуратуры Омского района Омской области "Об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции" от " ... " года (л.д. " ... ").

По результатам рассмотрения указанного вопроса депутатами (за - " ... ", против - " ... ") было принято решение N " ... " о досрочном прекращении полномочий депутата Совета Дружинского сельского поселения Семенихина А.Н. в связи с установленным фактом нарушения им федерального законодательства в связи с непредставлением им сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера в срок, предусмотренный Указом Президента РФ от 18.05.2009 года N 558 (л.д. " ... "). Решение опубликовано в газете "Омский муниципальный вестник".

" ... " года сведения о результатах рассмотрения и принятых мерах были доведены до прокуратуры района (л.д. " ... ").

Не согласившись с законностью решения Совета Дружинского сельского поселения от " ... " года N " ... " о досрочном прекращении полномочий депутата, Семенихин А.Н. обратился с настоящим заявлением в суд.

Согласно статье 2 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06.10.2003 года N 131-ФЗ) лицом, замещающим муниципальную должность, является, в том числе, депутат, член выборного органа местного самоуправления.

В соответствии с частью 7.1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, иное лицо, замещающее муниципальную должность, должны соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иного лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами".

Согласно части 10.1 статьи 40 вышеуказанного Закона полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, установленных настоящим Федеральным законом.

В силу части 4 статьи 12.1 Федерального закона от 25.12.2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (в редакции Федерального закона от 03.11.2015 года N 303-ФЗ) лица, замещающие муниципальные должности, обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Такой порядок утвержден Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 558, и предписывает, что сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера представляются по форме утвержденной Президентом Российской Федерации форме справки ежегодно, не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным.

Указом Президента Российской Федерации от 23.06.2014 года N 460 "Об утверждении формы справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации" установлено, что лица, претендующие на замещение должностей и замещающие должности, осуществление полномочий по которым влечет за собой обязанность представлять сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, представляют такие сведения по форме справки, утвержденной настоящим Указом.

Согласно части 11 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ решение представительного органа муниципального образования о досрочном прекращении полномочий депутата представительного органа муниципального образования принимается не позднее чем через 30 дней со дня появления основания для досрочного прекращения полномочий, а если это основание появилось в период между сессиями представительного органа муниципального образования, - не позднее чем через три месяца со дня появления такого основания.

Аналогичные положения закреплены в пункте 2 статьи 30.1 Устава Дружинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области.

Разрешая требования Семинихина А.Н. об оспаривании решения Совета Дружинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области и отказывая в их удовлетворении, суд исходил из того, что безусловное основание для принятия такого решения имелось, поскольку Семенихиным А.Н. не были исполнены обязанности, предусмотренные ФЗ "О противодействии коррупции", а именно не были поданы сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера за " ... " в установленный законом срок (до " ... " года).

С указанными выводами суда первой инстанции судебная коллегия соглашается, поскольку непредставление указанных сведений депутатом в силу части 7.1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ является безусловным основанием для досрочного прекращения его полномочий. Доводы об обратном основаны на ошибочном понимании подателем жалобы приведённых положений закона.

Оспариваемое решение было принято уполномоченным органом в пределах предоставленных полномочий с соблюдением установленного порядка и процедуры, кворума, при наличии оснований, предусмотренных федеральным законодательством, поэтому оснований и предусмотренной совокупности необходимых условий для удовлетворения административного искового заявления у суда первой инстанции не имелось.

Несоблюдение обязанностей, установленных вышеуказанным законодательством, и не предоставление указанных сведений в срок до " ... " года административным истцом Семенихиным А.Н. не оспаривалось. Уважительных причин невозможности представления истцом сведений в указанный срок при рассмотрении дела судом установлено не было.

Неправильное понимание законодательства, а также отсутствие на момент принятия оспариваемого решения утвержденного Советом Дружинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области порядка подачи таких сведений (положения о регламенте подачи указанных сведений), специализированной формы, разработанной Советом Дружинского сельского поселения для отражения истребуемой информации, и прочее, к причинам невозможности предоставления таких сведений, обязанность которых априори возложена на депутатов согласно федеральному законодательству, не относится.

Следует отметить, что форма справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера утверждена Указом Президента РФ от 23.06.2014 года N 460, сведения об указанном находятся в беспрепятственном доступе, о чем административный истец обязан был знать. Более того, в материалах дела представлена копия письма Семенихина А.Н. от " ... " года, направленного в адрес прокуратуры Омского района Омской области с указанием на предоставление справок о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера на депутата Семенихина А.Н. и его супругу председателю Совета Дружинского сельского поселения (л.д. " ... ") при том положении, что решение об утверждении Положения о порядке предоставления депутатами Совета Дружинского сельского поселения сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также доходов, расходов, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги и несовершеннолетних детей было принято только " ... " года.

Вместе с тем отсутствие указанного регламента на момент принятия Советом Дружинского сельского поселения оспариваемого решения, как на то неоднократно ссылался административный истец, он же податель жалобы, не явилось препятствием для исполнения возложенной на него обязанности по предоставлению указанных сведений в дальнейшем.

Кроме того, судом были допрошены свидетели, однозначно подтвердившие факт осведомленности Семинихина А.Н. о необходимости предоставления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Довод административного истца о том, что являясь депутатом Совета Дружинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области, Семенихин А.Н. не замещал должность в представительном органе муниципального образования, соответственно, не был обязан подавать соответствующие сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, судом отклоняется, как противоречащий нормам действующего законодательства.

Вопреки мнению подателя жалобы, Семенихин А.Н., как депутат Совета сельского поселения, относится к лицам, замещающим муниципальную должность, согласно абзацу 17 части 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ, обязанность которых представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей, прямо установлена частью 4 статьи 12.1 ФЗ "О противодействии коррупции".

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в определении от 26.01.2017г. N 135-О, со ссылкой на постановление от 10.10.2013г. N 20-П, правовая демократия, чтобы быть устойчивой, нуждается в эффективных правовых механизмах, способных охранять ее от злоупотреблений и криминализации публичной власти, легитимность которой во многом основывается на доверии общества; федеральный законодатель, создавая такие правовые механизмы, вправе устанавливать повышенные требования к репутации лиц, занимающих публичные должности, с тем чтобы у граждан не рождались сомнения в их морально-этических и нравственных качествах и, соответственно, в законности и бескорыстности их действий как носителей публичной власти.

Особым публичным статусом лиц, замещающих выборные муниципальные должности, в том числе должности депутатов представительных органов муниципальных образований, которые, как правило, осуществляют свою деятельность на непостоянной основе (часть 5 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), предопределяется право федерального законодателя вводить для них определенные обязанности, в частности, аналогичные предусмотренным для лиц, замещающих государственные должности, должности государственной и муниципальной службы, и направленные на создание условий, не допускающих возможных злоупотреблений с их стороны при осуществлении публичной власти.

К таким обязанностям относится и обязанность представить сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своей супруги (своего супруга) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Данная обязанность была распространена Федеральным законом от 03.11.2015 года N 303-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", которыми были внесены изменения в часть 10.1 статьи 40 "Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления" Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 4,4.1 и 5 статьи 12.1 "Ограничения и обязанности, налагаемые на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности" Федерального закона от 25.12.2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" на лиц, замещающих муниципальные должности и осуществляющих свои полномочия на непостоянной основе.

Ссылки жалобы на то, что решение о досрочном прекращении полномочий депутата было принято с нарушением порядка его проведения со ссылками на положения Регламента Совета Дружинского сельского поселения, принятого решением Совета Дружинского сельского поселения от 12.10.2005 года N 2, судебной коллегией отклоняются.

Порядок проведения заседаний Совета Дружинского сельского поселения установлен Регламентом (л.д. " ... "), где порядок формирования повестки заседания Совета изложен в ст. 31, утверждения повестки в ст. 34, рассмотрения вопросов на заседании Совета в ст. 35 Регламента.

Следует отметить, что на заседание Совета Дружинского сельского поселения " ... " года на повестку дня были вынесены и утверждены " ... " присутствующими депутатами Совета Дружинского сельского поселения, в том числе Семенихиным А.Н., три вопроса, в частности вопрос о рассмотрении информационного письма прокуратуры Омского района Омской области "Об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции" от " ... " года (л.д. " ... "), что подателем жалобы не отрицается.

В информации прокурора приведены положения части 7.1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ предусматривающие безусловное прекращение полномочий депутата вследствие неисполнения обязанности, предусмотренной частью 4 статьи 12.1 Федерального закона "О противодействии коррупции", и указано, что Семинихиным А.Н. справка о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера в срок, предусмотренный Указом Президента РФ от 18.05.2009г. N 558, не представлена. В данной связи Совету Дружинского сельского поселения предложено принять меры, направленные на устранение выявленных нарушений Федерального закона N 273-ФЗ и Федерального закона N 131-ФЗ.

С указанной информацией Семинихин А.Н. был ознакомлен до дня проведения заседания.

При таком положении суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что вопрос о досрочном прекращении полномочий депутата Семинихина А.Н. был включен в повестку дня.

Вопреки утверждениям апелляционной жалобы принятие оспариваемого решения не противоречит положения ч. 11 ст. 40 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ, доводы об обратном основаны на неправильном восприятии правовых норм.

Доводы жалобы о том, что Совет Дружинского сельского поселения не зарегистрирован в качестве юридического лица, в связи с чем не имеет права действовать в качестве органа власти, выносить какие-либо властные решения и прочее, также подлежат отклонению.

Действительно, согласно ст. 19 Устава Дружинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области Совет Дружинского сельского поселения обладает правами юридического лица и как юридическое лицо действует на основании общих для организаций такого вида положений, предусмотренных федеральным законом в соответствии с ГК Российской Федерации применительно к учреждениям, что согласуется с положениями ст. 41 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ.

Вместе с тем судебная коллегия отмечает, что правоспособность органов местного самоуправления, в сравнении с правоспособностью юридического лица, не зависит от наличия либо отсутствия государственной регистрации и возникает с момента их образования и наделения соответствующей компетенцией, то есть с момента вступления в юридическую силу соответствующего нормативного правового акта об их создании. ГК Российской Федерации также не приравнивает органы местного самоуправления в юридическим лицам, напротив, определяет участие муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками отношений - гражданами и юридическими лицами, через органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Таким образом, цели, которым служит государственная регистрация юридических лиц, в случае с органами публичной власти достигается с помощью закрепления полномочий публично-правовых образований в публичных правовых актах с указанием в них на то, какой орган исполняет те или иные полномочия от их имени.

Применительно к изложенному наделение Уставом Дружинского сельского поселения его представительного органа (Совета) правами юридического лица при отсутствии регистрации соответствующего статуса не лишает его правоспособности осуществления публично-властных функций посредством принятия им каких-либо решений в рамках принадлежащих ему правомочий.

В целом апелляционная жалоба сводится к несогласию с выводами суда, основана на неправильном восприятии норм материального права, повторяет доводы и правовую позицию административного истца, которые являлись предметом рассмотрения суда первой инстанции и получили надлежащую правовую оценку. Основания для иной оценки и иного применения норм материального и процессуального права у суда апелляционной инстанции в данном случае отсутствуют.

Поскольку судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применены нормы материального права, подлежащие применению к спорным правоотношениям, решение суда является законным и обоснованным.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Омского районного суда Омской области от 20 февраля 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи