Апелляционное определение СК по административным делам Омского областного суда от 31 мая 2017 г. по делу N 33а-3588/2017

Судебная коллегия по административным делам Омского областного суда в составе

председательствующего Усовой Е.И.,

судей областного суда Филимонова Д.И., Шукеновой М.А.,

при секретаре Бердовой А.А.

рассмотрела в судебном заседании 31 мая 2017 года дело по апелляционной жалобе Мищенко Петра Изосимовича на решение Марьяновского районного суда Омской области от 03 апреля 2017 года, которым постановлено:

"В удовлетворении административного иска Мищенко Петра Изосимовича к прокуратуре Марьяновского района Омской области, Совету Заринского сельского поселения Марьяновского муниципального района Омской области о признании незаконным (недействительным) представление прокурора Марьяновского района Омской области N " ... " от 02.02.2017 "Об устранении нарушений законодательства в сфере противодействия коррупции" с момента принятия, признании недействительным решение Совета Заринского сельского поселения Марьяновского муниципального района Омской области N " ... " от 15.02.2017 "О досрочном прекращении полномочий депутатов Совета Заринского сельского поселения Марьяновского муниципального района Омской области Блем В.А., Маер В.В., Мищенко П.И." с момента его издания, о возложении обязанности устранить нарушения прав, свобод и законных интересов Мищенко П.И. и препятствия к их осуществлению, применение последствий недействительности оспариваемых актов, отказать".

Заслушав доклад судьи областного суда Шукеновой М.А., судебная коллегия

установила:

Мищенко П.И. обратился в суд с административным иском к Прокуратуре Марьяновского района Омской области, Совету Заринского сельского поселения Марьяновского муниципального района Омской области (далее - Совет Заринского сельского поселения).

В обоснование иска указал, что 02.02.2017 года прокурором Марьяновского района Омской области вынесено представление N " ... " "Об устранении нарушений законодательства в сфере противодействия коррупции", в котором прокурор просил Совет Заринского сельского поселения рассмотреть вопрос о прекращении полномочий депутатов Заринского сельского поселения.

Данное представление послужило основанием для принятия Советом Заринского сельского поселения Решения 15.02.2017 года N " ... " "О досрочном прекращении полномочий депутатов Совета Заринского сельского поселения Марьяновского муниципального района Омской области Блем В.А., Майер В.В., Мищенко П.И.".

Заявитель считает, что представление прокурора имеет отношение только к тем депутатам, которые замещают муниципальные должности путем заключения трудового договора (контракта).

Указывает, что срок подачи сведений о доходах им не пропущен, поскольку указанный срок истекал 30.04.2017 года ввиду того, что Решение Совета Заринского сельского поселения от 26.04.2016 года N " ... " "О порядке представления лицами, заменяющими муниципальные должности Заринского сельского поселения сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей" вступило в законную силу 03.05.2016 года.

Отмечает, что протокол заседания Совета по спорному вопросу оформлен не в соответствии с Регламентом, поскольку голоса "за" и "против" не подтверждены подписями голосующих депутатов, что вызывает сомнение в законности данного протокола. Уведомление от Председателя Совета о выявленных прокурором нарушениях депутат Мищенко П.И. не получал.

Кроме того, указывает на пропуск административными ответчиками срока вынесения взыскания в виде досрочного прекращения полномочий депутата, поскольку проступок совершен 01.05.2016 года, а взыскание наложено 15.02.2017 года, что превышает шестимесячный срок, установленный ТК РФ.

На основании изложенного просил:

- признать незаконным (недействительным) представление прокуратуры Марьяновского района Омской области от 02.02.2017 года N " ... " "Об устранении нарушений законодательства в сфере противодействия коррупции" с момента его принятия;

- признать недействительным решение Совета Заринского сельского поселения от 15.02.2017 года N " ... " "О досрочном прекращении полномочий депутатов Совета Заринского сельского поселения Марьяновского муниципального района Омской области Мищенко П.И." с момента его издания;

- обязать Прокуратуру Марьяновского района Омской области, Совет Заринского сельского поселения устранить нарушения прав, свобод и законных интересов Мищенко П.И. и препятствия к их осуществлению;

Судом постановленоизложенное выше решение.

В апелляционной жалобе Мищенко П.И. просит решение суда отменить.

Отмечает, что в решении суда не дана надлежащая правовая оценка его доводам, в том числе тому факту, что до вступления в законную силу Решения Совета Заринского сельского поселения от 26.04.2016 года N " ... ", устанавливающего порядок и сроки представления сведений о доходах, у депутата отсутствовала обязанность предоставлять указанные сведения.

Кроме того, вопреки доводам иска, суд не учел, что Федеральный закон от 03.11.2015 N 303-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и связанные с ним правовые акты обратной силы не имеют, таким образом, по мнению заявителя, отсутствует бездействие истца по непредставлению сведений о доходах за отчетный период.

Отмечает, что утверждения суда об исполнении обязанности по предоставлению сведений о доходах 7 депутатами Заринского сельского поселения не подтверждается какими-либо доказательствами.

Также податель жалобы ссылается на процессуальные нарушения: судом не истребован журнал регистрации приема сведений от депутатов поселения, не разрешено ходатайство Мищенко П.И. об истребовании доказательств, суд неправомерно принял в качестве доказательств свидетельские показания Назаренко С.П., не уточнив источник ее осведомленности.

В возражениях на апелляционную жалобу старший помощник прокурора Марьяновского района Омской области Желыбалова А.Ю., представитель Совета Заринского сельского поселения Марьяновского муниципального района Омской области Антонишин Д.Ю. выражают согласие с постановленным решением суда, ссылаясь на необоснованность доводов, изложенных в жалобе.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке (л.д. " ... ").

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы, заслушав Мищенко П.И., прокурора Пескову В.Г., представителя Совета Заринского сельского поселения Антонишина Д.Ю., судебная коллегия не находит оснований для отмены либо изменения постановленного судебного решения.

Из материалов дела следует, что постановлением Совета Заринского сельского поселения от 29.09.2015 года N " ... " Мищенко П.И. был избран депутатом Совета Заринского сельского поселения по многомандатному избирательному округу N " ... " (л.д. " ... ").

В январе 2017 года Прокуратурой Марьяновского района Омской области проведена проверка соблюдения законодательства о противодействии коррупции, в ходе которой было установлено, что депутатом Заринского сельского поселения Мищенко П.И. справка о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера за 2015 год в срок, предусмотренный Указом Президента Российской Федерации от 18.05.2009 года N 558, представлена не была (л.д. " ... ").

02.02.2017 года прокурором Марьяновского района Омской области Грициковым А.В. в адрес председателя Совета Заринского сельского поселения было направлено представление N " ... ", в котором предлагалось незамедлительно рассмотреть изложенную в нем информацию в предусмотренный законом срок и принять меры по устранению нарушений, а также рассмотреть вопрос о досрочном прекращении полномочий депутатов, не представивших сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, о принятых мерах письменно сообщить в прокуратуру района в 30-дневный срок (л.д. 10-12).

15.02.2017 года состоялось заседание Совета Заринского сельского поселения, согласно протоколу N " ... " на повестку дня были вынесены и утверждены 10 присутствующими депутатами Совета Заринского сельского поселения 2 вопроса, в том числе вопрос о досрочном прекращении полномочий депутатов Совета Заринского сельского поселения.

В ходе заседания большинством голосов депутатов принято Решение N " ... " о досрочном прекращении полномочий депутата Совета Заринского сельского поселения Мищенко П.И. в связи с непредставлением им сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (за - 6 депутатов; против - 4 депутата (л.д. " ... ").

Не согласившись с законностью представления прокурора района и решения Совета Заринского сельского поселения о досрочном прекращении полномочий депутатов, Мищенко П.И. обратился с настоящим заявлением в суд.

Часть 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06.10.2003 года N 131-ФЗ) определяет понятие "лицо, замещающее муниципальную должность" - депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, член избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса.

В соответствии с частью 7.1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, иное лицо, замещающее муниципальную должность, должны соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25.12.2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иного лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами".

Согласно части 10.1 статьи 40 вышеуказанного Закона полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, установленных настоящим Федеральным законом.

В силу части 4 статьи 12.1 Федерального закона от 25.12.2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (в редакции Федерального закона от 03.11.2015 года N 303-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации") лица, замещающие муниципальные должности, обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Такой порядок утвержден Указом Президента Российской Федерации от 18.05.2009 года N 558.

Указом Президента Российской Федерации от 23.06.2014 года N 460 "Об утверждении формы справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации" установлено, что лица, претендующие на замещение должностей и замещающие должности, осуществление полномочий по которым влечет за собой обязанность представлять сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, представляют такие сведения по форме справки, утвержденной настоящим Указом.

Согласно части 11 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ решение представительного органа муниципального образования о досрочном прекращении полномочий депутата представительного органа муниципального образования принимается не позднее чем через 30 дней со дня появления основания для досрочного прекращения полномочий, а если это основание появилось в период между сессиями представительного органа муниципального образования, - не позднее чем через три месяца со дня появления такого основания.

Аналогичное положение закреплено в статье 35 Устава Заринского сельского поселения Марьяновского муниципального района Омской области.

В соответствии с пунктом 3 статьи 22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, вносит представление об устранении нарушений закона.

Разрешая требования Мищенко П.И. о незаконности представления прокурора, суд исходил из того, что, вынося оспариваемое представление, прокурор действовал в рамках своей компетенции в соответствии с нормами Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", само по себе представление прокурора силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследовало цель понудить представительный орган муниципального образования устранить допущенные нарушения закона.

В части оспаривания решения Совета Заринского сельского поселения суд исходил из наличия безусловных оснований для его принятия, поскольку Мищенко П.И. не были исполнены в установленный срок (до 30.04.2016 года) обязанности, предусмотренные федеральными законами.

С указанными выводами суда первой инстанции судебная коллегия соглашается. Доводы апелляционной жалобы об обратном основаны на ошибочном понимании приведенных положений закона. Мищенко П.И. как депутат Совета сельского поселения, относится к лицам, замещающим муниципальную должность, обязанность которых представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей, прямо установлена частью 4 статьи 12.1 ФЗ "О противодействии коррупции".

Решение Совета Заринского сельского поселения было принято уполномоченным органом в пределах предоставленных полномочий с соблюдением установленного порядка и процедуры, кворума, при наличии оснований, предусмотренных федеральным законодательством, поэтому оснований и предусмотренной совокупности необходимых условий для удовлетворения административного искового заявления у суда первой инстанции не имелось.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в определении от 26.01.2017 года N 135-О, со ссылкой на постановление от 10.10.2013 года N 20-П, правовая демократия, чтобы быть устойчивой, нуждается в эффективных правовых механизмах, способных охранять ее от злоупотреблений и криминализации публичной власти, легитимность которой во многом основывается на доверии общества; федеральный законодатель, создавая такие правовые механизмы, вправе устанавливать повышенные требования к репутации лиц, занимающих публичные должности, с тем чтобы у граждан не рождались сомнения в их морально-этических и нравственных качествах и, соответственно, в законности и бескорыстности их действий как носителей публичной власти.

Особым публичным статусом лиц, замещающих выборные муниципальные должности, в том числе должности депутатов представительных органов муниципальных образований, которые, как правило, осуществляют свою деятельность на непостоянной основе (часть 5 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), предопределяется право федерального законодателя вводить для них определенные обязанности, в частности, аналогичные предусмотренным для лиц, замещающих государственные должности, должности государственной и муниципальной службы, и направленные на создание условий, не допускающих возможных злоупотреблений с их стороны при осуществлении публичной власти.

К таким обязанностям относится и обязанность представить сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своей супруги (своего супруга) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Данная обязанность была распространена Федеральным законом от 03.11.2015 года N 303-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", которыми были внесены изменения в часть 10.1 статьи 40 "Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления" Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 4,4.1 и 5 статьи 12.1 "Ограничения и обязанности, налагаемые на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности" Федерального закона от 25.12.2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" на лиц, замещающих муниципальные должности и осуществляющих свои полномочия на непостоянной основе.

Статьи 7 Федерального закона от 03.11.2015 года N 303-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусмотрен порядок его вступления в законную силу, а именно названный Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

Изменения, внесенные указанным законом распространяют свое действие на правоотношения, возникшие со дня его вступления в силу, в связи с чем обязанность лица, замещающие выборные муниципальные должности, обязаны представлять указанные сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера за отчетный 2015 год.

Указание в апелляционной жалобе на то, что законность решения Советом Заринского сельского поселения о прекращении полномочий депутатов напрямую зависит от соблюдения срока его вынесения, правового значения для разрешения спора не имеет. Аналогичный довод являлся предметом рассмотрения суда и был отклонен с указанием соответствующих мотивов.

Решение представительного органа муниципального образования о досрочном прекращении полномочий депутата представительного органа муниципального образования должно быть принято не позднее чем через 30 дней со дня появления основания для досрочного прекращения полномочий (часть 11 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ)

Между тем, непринятие со стороны представительного органа муниципального образования должных мер реагирования в срок до 01.06.2016 года явилось основанием для обращения прокурора 02.02.2017 года с представлением об устранении нарушений в сфере противодействия коррупции.

Доводы о том, что до вступления в законную силу Решения Совета Заринского сельского поселения Марьяновского муниципального района Омской области от 26.04.2016 года N " ... ", устанавливающего порядок и сроки представления сведений о доходах, у депутата отсутствовала обязанность предоставлять указанные сведения, подлежит отклонению в силу следующего.

Пункт 4 статьи 5 Федерального закона N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" предусматривает, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий.

В свою очередь, муниципальные правовые акты носят подзаконный характер и должны соответствовать нормативным правовым актам, стоящим выше в иерархии источников муниципального права, и регулировать только те вопросы, которые ими не урегулированы.

Как было указано выше, порядок предоставления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера утвержден Указом Президента Российской Федерации от 18.05.2009 года N 558, и предписывает, что указанные сведения представляются по форме утвержденной Президентом Российской Федерации справки ежегодно, не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным.

Следует отметить, что форма справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 23.06.2014 года N 460, находится в беспрепятственном доступе, о чем административный истец обязан был знать.

Кроме того, судом первой инстанции допрошена в качестве свидетеля депутат Заринского сельского поселения Назаренко С.П., однозначно подтвердившая факт осведомленности Мищенко П.И. о необходимости предоставления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Уважительных причин невозможности представления истцом сведений в указанный срок при рассмотрении дела судом установлено не было.

Неправильное понимание законодательства к причинам невозможности предоставления таких сведений, обязанность которых априори возложена на депутатов согласно федеральному законодательству, не относится.

Необоснованны доводы жалобы о процессуальных нарушениях, выразившихся в отказе суда истребовать доказательства.

Как следует из материалов дела, 27.03.2017 года в суд поступило ходатайство об истребовании дополнительных доказательств, в связи с чем в тот же день в Совет Заринского сельского поселения судьей был направлен запрос об истребовании Решения от 12.11.2014 года N 39/11 "Об утверждении печатного средства массовой информации Заринского сельского поселения", сведений о факте опубликования (обнародования) полного текста Решения Совета от 22.01.2016 года N 2/1 "О внесении изменений и дополнений в Устав Заринского сельского поселения" в печатном издании "Вестник Заринского сельского поселения", информации об уполномоченном лице, принимающем сведения о доходах депутатов, истребован Регламент работы Совета депутатов (л.д. " ... ").

В силу ч. 3 ст. 84 КАС РФ достаточность доказательств для разрешения конкретного дела определяется судом. Неистребование иных доказательств не исключает правильности выводов суда, основанных на исследовании совокупности имеющихся в деле доказательств.

В целом апелляционная жалоба сводится к несогласию с выводами суда, основана на неправильном восприятии норм материального права, повторяет доводы и правовую позицию административного истца, которые являлись предметом рассмотрения суда первой инстанции и получили надлежащую правовую оценку. Основания для иной оценки и иного применения норм материального и процессуального права у суда апелляционной инстанции в данном случае отсутствуют.

Поскольку судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применены нормы материального права, подлежащие применению к спорным правоотношениям, решение суда является законным и обоснованным.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Марьяновского районного суда Омской области от 03 апреля 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи