Постановление Президиума Верховного Суда Республики Башкортостан от 21 июня 2017 г. по делу N 4Га-1876/2017

Президиум Верховного Суда Республики Башкортостан в составе:

председательствующего: Тарасенко М.И.

членов президиума: Латыповой З.У., Юлдашева Р.Х., Иващенко В.Г.,

Канбекова И.З., Шакирова Р.С., Васильевой Е.Г.

с участием прокурора Логинова В.М.

при секретаре: Пономаревой И.Н.

рассмотрел в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Уфимского района Республики Башкортостан Теплякова П.М. в интересах неопределенного круга лиц к Администрации сельского поселения Русско-Юрмашский сельсовет муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан, ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Росреестра по Республике Башкортостан" о признании недействительным постановления Администрации сельского поселения Русско-Юрмашский сельсовет муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан, возложении обязанности принять муниципальный правовой акт и признании незаконными действий филиала ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Росреестра по Республике Башкортостан" (далее ФГБУ "ФКП Росреестра" по Республике Башкортостан),

переданное определением судьи Верховного Суда Республики Башкортостан от 06 июня 2017 года по кассационному представлению прокурора Республики Башкортостан Назарова А.И., поданному 11 апреля 2017 года на решение Уфимского районного суда Республики Башкортостан от 18 мая 2016 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан от 10 октября 2016 года,

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Республики Башкортостан Гафаровой Л.Ф., выслушав заместителя прокурора Республики Башкортостан Логинова В.М., поддержавшего кассационное представление, представителя администрации сельского поселения Русско-Юрмашский сельсовет муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан Фазлетдинову Э.Ю., возражавшую против удовлетворения кассационного представления прокурора Республики Башкортостан, президиум

установил:

прокурор Уфимского района Республики Башкортостан Тепляков П.М. обратился в суд с административным исковым заявлением в интересах неопределенного круга лиц к Администрации сельского поселения Русско-Юрмашский сельсовет муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан, ФГБУ "ФКП Росреестра" по Республике Башкортостан о признании недействительным постановления Администрации сельского поселения Русско-Юрмашский сельсовет муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан, возложении обязанности принять муниципальный правовой акт, признании незаконными действий филиала ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Росреестра по Республике Башкортостан".

В обоснование иска указано на то, что изменение вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N ... с вида "для организации крестьянского хозяйства" на вид "для ведения садоводства и дачного хозяйства" произведено с нарушением норм земельного и градостроительного законодательства.

Решением Уфимского районного суда Республики Башкортостан от 18 мая 2016 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан от 10 октября 2016 года, в удовлетворении административного искового заявления прокурора Уфимского района Республики Башкортостан отказано в связи с пропуском срока для обращения в суд.

В кассационном представлении прокурора Республики Башкортостан Назарова А.И. ставится вопрос о передаче представления с делом для рассмотрения в судебном заседании президиума Верховного Суда Республики Башкортостан и отмены обжалуемых судебных постановлений.

Определением судьи Верховного Суда Республики Башкортостан Усмановой Г.Ф. от 06 июня 2017 года дело по кассационному представлению Прокурора Республики Башкортостан Назарова А.И. передано для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции - президиума Верховного Суда Республики Башкортостан.

В силу статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Все участники судебного процесса извещены о времени и месте судебного заседания надлежащим образом и заблаговременно с соблюдением порядка, предусмотренного статьей 326 КАС РФ.

Из материалов дела следует, что Б.Р.А., К.А.В., Г.М.А. и Х.Н.И. являлись собственниками земельного участка с кадастровым номером N ... , общей площадью ... кв.м, относящегося к категории "земли сельскохозяйственного назначения"; вид разрешенного использования "для сельскохозяйственного производства", по адресу: адрес.

03 октября 2013 года указанные выше лица обратились в Администрацию сельского поселения Русско-Юрмашский сельсовет муниципального района Уфимского района Республики Башкортостан с заявлением об изменении разрешенного вида использования своего земельного участка с "для сельскохозяйственного производства" на "для ведения садоводства и дачного хозяйства".

25 октября 2013 года постановлением Администрации сельского поселения Русско-Юрмашский сельсовет муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан N ... по результатам публичных слушаний изменен вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N ... категории земель "земли сельскохозяйственного назначения" с "для сельскохозяйственного производства" на вид разрешенного использования "для ведения садоводства и дачного хозяйства".

Впоследствии из данного земельного участка были образованы 28 других земельных участков.

Отказывая в удовлетворении исковых требований прокурора Уфимского района Республики Башкортостан, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое постановление органа местного самоуправления не является нормативным правовым актом, как на том настаивал административный истец, соответственно оно должно оспариваться в порядке главы 22 КАС РФ, как действия (бездействие) органа местного самоуправления. Однако прокурором Уфимского района Республики Башкортостан пропущен трехмесячный срок для оспаривания указанного постановления, установленный статьей 219 КАС РФ, поскольку реестр сведений о принятых сельсоветом актов был направлен в прокуратуру в октябре 2013 года, а с административным иском прокурор обратился в суд лишь в декабре 2015 года.

С указанным выводом согласился и суд апелляционной инстанции.

Президиум находит, что оспариваемые судебные постановления являются незаконными и необоснованными по следующим основаниям.

В силу части 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случая, предусмотренных федеральными законами.

Нормами главы 22 КАС РФ предусмотрена возможность обжалования прокурором действий (бездействия), в том числе органа местного самоуправления.

В силу статьи 219 КАС РФ административное исковое заявление об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов. Причины пропуска срока обращения в суд выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании. Пропуск срока обращения в суд без уважительной причины, а также невозможность восстановления пропущенного (в том числе по уважительной причине) срока обращения в суд является основанием для отказа в удовлетворении административного иска (части 1, 5, 8).

Вместе с тем положениями главы 21 КАС РФ предусмотрена возможность оспаривания прокурором нормативных правовых актов. При этом срок для обращения в суд законодателем не обозначен.

Так, в силу части 6 статьи 208 КАС РФ административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

Вывод суда первой инстанции о пропуске прокурором срока для обращения в суд, сделан на основании того, что оспариваемое постановление органа местного самоуправления не является нормативным правовым актом.

При этом судом не учтено, что реестр сведений о принятых сельсоветом актов был направлен в прокуратуру Уфимского района Республики Башкортостан в октябре 2013 года на основании письма прокурора N ... от 07 июня 2013 года, адресованного главам сельских поселений муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан.

В данном письме прокурором было предложено внести в организационно-распорядительные и иные документы (регламенты) администраций и Советов сельских поселений положения, регламентирующие порядок направления проектов нормативных правовых актов в прокуратору Уфимского района для изучения; включить прокуратуру Уфимского района в число обязательных адресатов, которым направляются правовые акты, для чего внести в организационно-распорядительные и иные акты администраций и Советов сельских поселений соответствующие изменения; своевременно информировать прокуратуру Уфимского района о времени и месте заседаний рабочих групп, комитетов и комиссий администраций и Советов сельских поселений по разработке проектов нормативных правовых актов и их принятии.

Таким образом, реестр сведений о принятых актах был направлен административным ответчиком в прокуратуру во исполнение письма прокурора о необходимости направления в прокуратуру проектов нормативных актов, а не любых актов, принимаемых сельсоветом в целях реализации полномочий по исполнению функций местного самоуправления.

Кроме того, из дела видно, что в прокуратуру были направлены не сами нормативные акты, а лишь реестр сведений о принятых нормативных актах. При этом в письме в адрес прокуратуры администрацией сельского поселения Русско-Юрмашский сельсовет конкретно указано, что направляются сведения о принятых нормативно-правовых актах по состоянию с 01 октября по 31 октября 2013 года, а не каких-либо иных актах сельсовета.

Судом первой инстанции также не учтено, что из оспариваемого постановления органа местного самоуправления следует, что оно должно было быть обнародовано на информационном стенде, размещено на официальном сайте администрации сельского поселения Русско-Юрмашский сельсовет муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан.

Однако, в каком порядке было обнародовано указанное постановление, судом не проверено.

Судом также не учтено, что в материалах дела отсутствуют упомянутые в оспариваемом постановлении сельсовета документы, а именно результаты публичных слушаний по вопросу изменения вида разрешенного использования, характеристики земельного участка, обозначенные в качестве приложения.

Кроме этого судом также не принято во внимание, что конкретные нарушения законодательства могут быть выявлены лишь в результате проверки.

В данном случае прокурор указывал в иске на то, что факт изменения вида разрешенного использования земельных участков и постановки на кадастровый учет вновь образованных земельных участков был выявлен в результате проверки исполнения администрацией муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан и органами местного самоуправления ... сельских поселений земельного законодательства, проведенной по итогам 2 полугодия 2015 года.

Кроме того, согласно части 1 статьи 178 КАС РФ суд принимает решение по заявленным административным истцом требованиям.

Судом оставлено без внимания то обстоятельство, что в данном случае прокурор подал иск в интересах неопределенного круга лиц, так как соблюдение земельного законодательства в деятельности органов местного самоуправления затрагивает не только интересы всех жителей населенных пунктов, на которых распространяется юрисдикция данного органа местного самоуправления, но и направлено в защиту публичных интересов.

Об этом свидетельствуют основания, по которым заявлены исковые требования прокурора.

В частности, в административном иске прокурором было обращено внимание на то, что нормами статей 7, 77, 79 Земельного кодекса РФ установлен правовой режим земель, исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территории, порядок и процедуру которого, в свою очередь, регламентируют положения Градостроительного кодекса РФ.

При этом для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие чего исключается возможность их изменения и использования для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применения порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливают и не определяют порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного подпунктом 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Продовольственная безопасность России, являющаяся Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года N537, должна обеспечиваться путем предотвращения истощения земельных ресурсов и сокращения сельскохозяйственных земель и пахотных угодий. Тем самым, до принятия специального законодательства о зонировании территорий для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану указанных земель и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности.

Изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель в другую категорию. Данный перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в части 1 статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", в том числе, связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов. Особенности перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов путем включения земельного участка в границы населенного пункта либо исключения из границ населенного пункта предусмотрены статьей 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации". Однако до перевода земель в другую категорию в действующем законодательстве отсутствуют основания для изменения разрешенного использования земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а также земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставленных для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства гражданам и их объединениям.

Несмотря на приведенные нормы права, на основании оспариваемого постановления органа местного самоуправления ФГБУ "ФКП Росреестра" по Республике Башкортостан в нарушение статей 16, 27 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" принято решение об учете изменений объекта недвижимости (изменение разрешенного использования земельных участков).

Указанные основания заявленных прокурором исковых требований, предъявленных в интересах неопределенного круга лиц, судом первой инстанции не учтены.

Данные обстоятельства оставлены без внимания и оценки судебной коллегией при проверке законности решения суда первой инстанции.

На основании изложенного обжалуемые судебные постановления нельзя признать соответствующими нормам материального и процессуального права, поэтому они подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в тот же суд первой инстанции в ином составе судей.

При новом рассмотрении суду следует учесть изложенное и принять по делу законное и обоснованное решение.

Руководствуясь статьями 329, 330 КАС РФ, президиум

постановил:

решение Уфимского районного суда Республики Башкортостан от 18 мая 2016 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан от 10 октября 2016 года отменить, дело направить на новое рассмотрение в тот же суд первой инстанции в ином составе судей.

Председательствующий М.И. Тарасенко

Справка: судья Легковой В.В.

Апелляция: Алексеенко О.В. (пред.)

Александрова Н.А. (докл.), Троценко Ю.Ю.