Апелляционное определение СК по гражданским делам Тюменского областного суда от 24 июля 2017 г. по делу N 33-4013/2017

Судебная коллегия по гражданским делам Тюменского областного суда в составе

председательствующего

Журавлёвой Г.М.,

судей

Пленкиной Е.А., Плосковой И.В.

при секретаре

Просвирниной Н.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционной жалобе истца Касимовой Н.Ч. на решение Тюменского районного суда Тюменской области от " ... ", которым постановлено:

"В удовлетворении исковых требований Касимовой Н.Ч. к Главному управлению строительства Тюменской области о признании незаконным отказа по внесению изменений в Правила землепользования и застройки Чикчинского сельского поселения Тюменского муниципального района, утвержденные решением Думы Чикчинского муниципального образования " ... " от " ... ", возложении обязанности внести изменения в границы территориальных зон и градостроительных регламентов, - отказать".

Заслушав доклад судьи Тюменского областного суда Пленкиной Е.А., объяснения истца Касимовой Н.Ч. и ее представителя Акишева Б.М., поддержавших доводы апелляционной жалобы, объяснения представителя ответчика Главного управления строительства Тюменской области - Терениной О.С., возражавшей против доводов апелляционной жалобы, судебная коллегия

установила:

Касимова Н.Ч. с учетом уточнений исковых требований обратилась в суд с иском к Главному управлению строительства Тюменской области (далее - ГУС Тюменской области) о признании незаконным отказа по внесению изменений в правила землепользования и застройки Чикчинского сельского поселения Тюменского муниципального района, утвержденные решением Думы Чикчинского муниципального образования " ... " от " ... ", в отношении земельного участка с кадастровым номером " ... ", возложении обязанности внести изменения в границы территориальных зон и градостроительных регламентов правил землепользования и застройки Чикчинского сельского поселения Тюменского муниципального района, а именно изменить в пределах границ земельного участка с кадастровым номером " ... " вид разрешенного использования земельного участка с зоны сельскохозяйственных угодий - СХУ на зону сельскохозяйственного использования с разрешенным использованием для личного подсобного хозяйства - СХ1. Требования мотивированы тем, что истцу на праве собственности принадлежит вышеуказанный земельный участок, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование: для личного подсобного хозяйства, площадью " ... " Истцу стало известно, что данный земельный участок на карте градостроительного зонирования правил землепользования и застройки Чикчинского сельского поселения Тюменского муниципального района, утвержденных решением Думы Чикчинского муниципального образования от " ... "" ... ", определен как сельскохозяйственные угодья в составе земель территориальных зон (СХУ). Ссылалась на то, что ей было отказано в изменении вида разрешенного использования земельного участка с СХУ в прежний СХ2, так как установлено, что земельный участок поставлен на кадастровый учет " ... ", то есть после утверждения правил, образован с нарушением требования пункта 3 части 2 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части соответствия границ земельного участка территориальным зонам и градостроительным регламентам. Считала данное решение ГУС Тюменской области незаконным, так как спорный земельный участок был образован в результате раздела земельного участка с кадастровым номером " ... " площадью " ... ", категория: земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования: для личного подсобного хозяйства, дата внесения номера в государственный кадастр недвижимости: " ... " - до утверждения вышеуказанных правил. Указывала, что земельный участок с кадастровым номером " ... " принадлежал отцу истца - Шарипову Чамалутдину, который в " ... " разделил земельный участок на три участка и один из них по договору дарения передал истцу. Утверждала, что разрешенное использование принадлежащего ей земельного участка с кадастровым номером " ... " было установлено законно исходя из разрешенного использования исходного земельного участка с кадастровым номером " ... " на основании ч.3 ст.11.2 Земельного кодекса Российской Федерации.

Истец Касимова Н.Ч., ее представитель Акишев Б.М. в судебном заседании уточненные исковые требования поддержали в полном объеме по изложенным в иске основаниям.

Представитель ответчика ГУС Тюменской области Теренина О.С. исковые требования не признала по доводам, изложенным в отзыве на исковое заявление, просила отказать в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Судом постановленоуказанное выше решение, с которым не согласна истец Касимова Н.Ч., в апелляционной жалобе просит об отмене решения суда первой инстанции и принятии нового решения по делу об удовлетворении заявленных требований в полном объеме. Указывает, что вывод суда о постановке земельного участка с кадастровым номером " ... " на кадастровый учет после утверждения правил землепользования и застройки не может служить основанием для отказа в удовлетворении исковых требований, поскольку земельный участок был образован из земельного участка, поставленного на кадастровый учет ранее принятия данных правил. Полагает, что выводы суда о принятии правил землепользования и застройки с учетом существующего землепользования земельного участка с кадастровым номером " ... " не соответствуют фактическим обстоятельствам дела. Ссылается на то, что истцом не заявлялось требования об изменении вида разрешенного использования, так как ставился вопрос о приведении правил землепользования и застройки в соответствие со сложившейся планировкой территории, в связи с чем выводы суда о невозможности изменения вида разрешенного использования являются необоснованными. По утверждению заявителя жалобы, довод суда о невозможности жилищного строительства не относится к обстоятельствам, имеющим значение для дела, поскольку данный вопрос в исковом заявлении истцом не поднимался.

Ответчиком ГУС Тюменской области поданы возражения на апелляционную жалобу, в которых представитель ответчика просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу истца - без удовлетворения.

Заслушав объяснения истца, ее представителя, представителя ответчика, изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, проверив решение суда в пределах доводов апелляционной жалобы и возражений в соответствии с ч. 1 ст. 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия не находит оснований для отмены либо изменения решения суда.

Как установлено судом и следует из материалов дела, Касимова Н.Ч. является собственником земельного участка с кадастровым номером " ... ", категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование: для личного подсобного хозяйства, площадью " ... ", расположенного по адресу: " ... " что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от " ... " (л.д.9).

Согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости земельный участок с кадастровым номером " ... " был поставлен на кадастровый учет " ... ", земельный участок с кадастровым номером " ... " из которого был выделен земельный участок с кадастровым номером " ... ", был поставлен на кадастровый учет " ... "

Правила землепользования и застройки Чикчинского сельского поселения Тюменского муниципального района Тюменской области утверждены решением Думы Чикчинского муниципального образования " ... " от " ... "

В соответствии с картой функционального зонирования генерального плана Чикчинского сельского поселения, утвержденного решением Думы Чикчинского муниципального образования от " ... "" ... ", земельный участок с кадастровым номером " ... " принадлежащий на праве собственности истцу, расположен за границами населенных пунктов Чикчинского сельского поселения, согласно карте градостроительного зонирования правил указанный земельный участок расположен на землях сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения.

" ... " Акишев Б.М., действующий в интересах Касимовой Н.Ч., обратился в Главное управление строительства Тюменской области с заявлением о внесении изменений в правила землепользования и застройки в части корректировки карты градостроительного зонирования территории в отношении земельного участка с кадастровым номером " ... " с зоны СХУ в зону СХ2.

Письмом " ... " от " ... " ГУС Тюменской области отклонило предложение о внесении изменений в правила землепользования и застройки Чикчинского сельского поселения Тюменской области, утвержденные решением Думы Чикчинского МО " ... " от " ... ", в отношении земельного участка с кадастровым номером " ... " При этом в качестве оснований отказа указано, что в ходе заседания комиссией по подготовке проектов правил землепользования и застройки сельских поселений Тюменского муниципального района установлено и отражено в заключении следующее: согласно кадастровой выписке о земельном участке от " ... "" ... " земельный участок поставлен на кадастровый учет " ... ", то есть после утверждения правил, следовательно, образован с нарушением требования в части соответствия границ земельного участка территориальным зонам и градостроительным регламентам. Таким образом, комиссией установлено нарушение пункта 3 части 2 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, регламентирующего порядок установления границ территориальных зон, что явилось основанием для отклонения предложения о внесении изменений в правила (л.д.25).

Согласно ст. 77 Земельного кодекса Российской Федерации землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

В соответствии с ч. 1 ст. 78 Земельного кодекса Российской Федерации земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства).

Согласно ч. 1 ст. 79 Земельного кодекса Российской Федерации сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков) (пункт 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (часть 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

Внесение изменений в правила землепользования и застройки производится в том же порядке, который предусмотрен для принятия правил землепользования и застройки. Градостроительным кодексом Российской Федерации предусмотрено два вида оснований для внесения изменений в правила землепользования и застройки: обязательные основания (пункт 1 части 2 статьи 33) - несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшие в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений; необязательные основания (пункт 2 части 2 статьи 33) - поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

Предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию направляются физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений (пункт 5 части 3 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Комиссия в течение тридцати дней со дня поступления предложения о внесении изменения в правила землепользования и застройки осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет это заключение главе местной администрации (часть 4 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Глава местной администрации с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, в течение тридцати дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям (часть 5 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Отказывая в удовлетворении требований, суд указал, что земельный участок истца был поставлен на кадастровый учет после принятия правил землепользования и застройки, которые были приняты с учетом земельного участка, из которого был выделен земельный участок истца, доказательств, что исходный земельный участок находился в зоне сельскохозяйственного использования СХ1 материалы дела не содержат, категория и разрешенное использование земельного участка истца соответствует исходному земельному участку, из которого он выделен, и пришел к выводу о том, что истец вправе использовать принадлежащий ей земельный участок для ведения личного подсобного хозяйства, оспариваемым истцом решением ГУС Тюменской области права и законные интересы Касимовой Н.Ч. не затрагиваются, поскольку права истца по использованию земельного участка с кадастровым номером " ... " расположенного в зоне сельскохозяйственных угодий (СХУ), за границами населенного пункта, исключительно для производства сельскохозяйственной продукции без права возведения на нем зданий и строений, сохраняются. Кроме того, суд первой инстанции исходил из того, что истец оспаривал отказ в части изменения зоны СХУ на зону СХ2, тогда как с заявление об изменении территориальной зоны СХУ на зону СХ1 Касимова Н.Ч. не обращалась.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами суда, не усматривая оснований для удовлетворения заявленных истцом требований и отмены решения суда.

Согласно ст. 60 правил землепользования и застройки Чикчинского сельского поселения Тюменского муниципального района Тюменской области, утвержденных решением Думы Чикчинского муниципального образования " ... "" ... ", зоны сельскохозяйственного использования установлены на землях, предоставленных для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, огородничества, личного подсобного хозяйства: СХ1-зона сельскохозяйственного использования, СХ2 - зона садово-огородных товариществ.

Пунктом 10 ст. 60 указанных правил в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации на территории Чикчинского сельского поселения Тюменского муниципального района выделены следующие земли, на которые градостроительные регламенты, определенные названными правилами, не устанавливаются: СХУ - сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Пунктом 11 ст. 10 указанных правил установлено, что градостроительные регламенты, определенные статьями 61-67 названных правил, устанавливаются при условии перевода категорий земель, указанных в части 10 настоящей статьи правил, в земли иных категорий.

Таким образом, как правильно указал суд, для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены. Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного п. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от " ... " N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного подп. 1 п. 3 ст. 1 Федерального закона от " ... " N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от " ... " N 537, установлено, что продовольственная безопасность России должна обеспечиваться путем предотвращения истощения земельных ресурсов и сокращения сельскохозяйственных земель и пахотных угодий.

Таким образом, до принятия специального законодательства о зонировании территорий для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану указанных земель и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности.

С учетом изложенного изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. Данный перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в ч. 1 ст. 7 Федерального закона от " ... " N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", в том числе связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов. Особенности перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов путем включения земельного участка в границы населенного пункта либо исключения из границ населенного пункта предусмотрены ст. 4.1 Федерального закона от " ... " N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Статья 81 Земельного кодекса Российской Федерации, действовавшая до " ... ", закрепляла положение о предоставлении земель сельскохозяйственного назначения гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства, гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства.

Согласно ч. 10 ст. 35 и ч. 3 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения, могут включаться в состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов. На земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ этой территориальной зоны, распространяется действие градостроительного регламента.

С учетом названных положений и правил п. 2 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства, гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, могут включаться в состав указанных территориальных зон в границах населенных пунктов в результате перевода этих земельных участков в иную категорию - "земли населенных пунктов".

Включение указанных земельных участков в границы населенного пункта с одновременным установлением либо изменением вида разрешенного использования может осуществляться в порядке чч. 1 и 2 ст. 4.1 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Однако до перевода земель в другую категорию в действующем законодательстве отсутствуют основания для изменения вида разрешенного использования земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а также земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставленных для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства гражданам и их объединениям (Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2013 г.).

Таким образом, каких-либо оснований для изменения территориальной зоны, которые для данной категории земельных участков не устанавливаются, в отношении земельного участка, принадлежащего истцу, не имелось.

Как правильно указал суд, поскольку правила землепользования и застройки были приняты после постановки на кадастровый учет земельного участка, из которого был выделен земельный участок истца, при их принятии существование данного земельного участка подлежало учету, при этом истцом каких-либо доказательств, что данный земельный участок находился в зоне сельскохозяйственного использования с разрешенным использованием "для личного подсобного хозяйства" (зона СХ-1), материалы дела не содержат.

Земельный участок истца вследствие образования путем выдела из ранее образованного (исходного) земельного участка в силу п.3 ст.11.2 Земельного кодекса Российской Федерации сохранил категорию и вид разрешенного использования исходного земельного участка.

Доказательств наличия каких-либо препятствий использовать принадлежащий истцу земельный участок в соответствии с его категорией "земли сельскохозяйственного назначения" и разрешенным использованием "личное подсобное хозяйство" истцом представлено не было, представитель ответчика в ходе производства по делу данную возможность не оспаривал.

В силу ст.4 Федерального закона от " ... " N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" полевой земельный участок (земельный участок для ведения личного подсобного хозяйства за пределами границ населенного пункта) может использоваться исключительно для производства сельскохозяйственной продукции без права возведения на нем зданий и строений, в связи с чем вывод суда о том, что истец вправе использовать принадлежащий ей полевой земельный участок в указанных целях, судебная коллегия находит правильным.

Также судебная коллегия считает необходимым отметить, что правила землепользования и застройки в силу норм Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления после проведения установленных процедур, при этом порядок внесения в него изменений аналогичен их утверждению, в данном случае, правила землепользования и застройки утверждены решением Думы Чикчинского муниципального образования Тюменской области.

Оспаривание принятых в установленном порядке нормативных правовых актов осуществляется в порядке, предусмотренном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации.

Главное управление строительства Тюменской области не является органом, к полномочиям которого относится утверждение правил землепользования и застройки либо внесения в него изменений, данное лицо может осуществлять полномочия только в отношении подготовки проектов и документации, в связи с чем суд не вправе обязать ответчика внести изменения в нормативный правовой акт, принятый представительным органом местного самоуправления.

В целом апелляционная жалоба повторяет доводы и правовую позицию истца, которые являлись предметом рассмотрения суда первой инстанции и получили надлежащую правовую оценку. Основания для иной оценки и иного применения норм материального и процессуального права у суда апелляционной инстанции в данном случае отсутствуют.

Апелляционная жалоба не содержит обоснованных доводов о допущенных судом нарушениях норм материального и процессуального права, являющихся основанием для отмены или изменения решения суда, в связи с чем решение суда следует признать законным и обоснованным.

Руководствуясь ст. 328-330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Тюменского районного суда Тюменской области от " ... " оставить без изменения, апелляционную жалобу истца Касимовой Н.Ч. - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи коллегии