Решение Оренбургского областного суда от 15 июня 2017 г. по делу N 3а-62/2017

Оренбургский областной суд в составе:

председательствующего судьи Селютиной И.Ф.,

при секретаре Лексиковой Е.А.,

с участием прокурора отдела Оренбургской областной прокуратуры Стиплина И.В.,

представителя административного истца Шамардина А.А.,

представителя правительства Оренбургской области Коваленко Е.А.,

представителя Законодательного Собрания Оренбургской области Дмитриенко Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению о признании недействующими положений Закона Оренбургской области от 04 декабря 2003 года

N 712/90-III-ОЗ "О содержании домашних животных в городах и других населённых пунктах Оренбургской области", Закона Оренбургской области "О наделении органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Оренбургской области отдельными государственными полномочиями по организации проведения на территории Оренбургской области мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных, в части отлова и содержания безнадзорных домашних животных", Порядка отлова и временного содержания безнадзорных домашних животных, утверждённых постановлением правительства Оренбургской области от 26 марта 2015 года N 198-п,

установил:

постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области от 26 ноября 2003 года N 712 принят Закон Оренбургской области "О содержании домашних животных в городах и других населённых пунктах Оренбургской области" (далее - Закон Оренбургской области N 712).

Закон действует в редакции от 16 декабря 2015 года. Изменения, внесенные Законом Оренбургской области от 16 декабря 2015 года

N 3556/996-V-ОЗ, вступили в силу после его официального опубликования на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 21 декабря 2015 года.

Постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области от 06 ноября 2014 года N 2703 принят Закон Оренбургской области "О наделении органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Оренбургской области отдельными государственными полномочиями по организации проведения на территории Оренбургской области мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных, в части отлова и содержания безнадзорных домашних животных" (далее - Закон Оренбургской области N 2703).

Закон действует в редакции от 16 декабря 2015 года. Изменения, внесенные Законом Оренбургской области от 16 декабря 2015 года

N 3556/996-V-ОЗ, вступили в силу после его официального опубликования на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 21 декабря 2015 года.

Постановлением правительства Оренбургской области от 26 марта 2015 года N 198-п утверждён Порядок отлова и временного содержания безнадзорных домашних животных (далее - Порядок отлова и временного содержания безнадзорных домашних животных в Оренбургской области).

Документ вступил в силу после официального опубликования на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 30 марта 2015 года и распространяется на правоотношения, возникшие с 01 января 2015 года.

Оспариваемые законы Оренбургской области и постановление правительства Оренбургской области являются нормативными правовыми актами, что не оспаривается сторонами по настоящему делу.

Грищенко Н.Д. обратилась в Оренбургский областной суд с заявлением об оспаривании названных нормативно-правовых актов, полагая, что оспариваемые законы Оренбургской области не содержат норм, регламентирующих порядок содержания безнадзорных домашних животных в течение 6 месяцев после их отлова, что нарушает её право как собственника домашних животных на возврат своего имущества согласно статье 130 Гражданского кодекса Российской Федерации. В Оренбургских законах неправомерно срок содержания безнадзорных животных в приютах разделен на краткосрочное содержание и длительное содержание. Порядок уничтожения отловленных животных, установленный на территории Оренбургской области, приводит к полному уничтожению всех отловленных безнадзорных животных. В Оренбургской области не разработан механизм регистрации кошек.

Грищенко Н.Д. в уточнённом административном исковом заявлении просит суд признать недействующими взаимосвязанные положения статей 13, 14, 17 Закона Оренбургской области N 712;

статью 2 Закона Оренбургской области N 2703; пункты 2 и 23 Порядка отлова и временного содержания безнадзорных домашних животных в Оренбургской области.

В судебном заседании представитель административного истца Шамардин А.А., действующий на основании доверенности, требования административного иска поддержал.

Представитель правительства Оренбургской области

Коваленко Е.А., действующая на основании доверенности, представитель Законодательного Собрания Оренбургской области Дмитриенко Т.А., действующая на основании доверенности, просили отказать в удовлетворении иска, считая оспариваемый указ законным и обоснованным.

Обсудив доводы административного истца, выслушав возражения административных ответчиков, проверив соответствие нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора, полагавшего отказать в удовлетворении административного иска, суд не находит правовых оснований для удовлетворения административного искового заявления.

В соответствии с пунктами "б", "ж" и "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся защита прав и свобод человека и гражданина; координация вопросов здравоохранения; осуществление мер по борьбе с эпидемиями.

Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду регулируется Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", статьей 1 которого установлено, что санитарно-эпидемиологическое благополучие населения - состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности; инфекционные заболевания - инфекционные заболевания человека, возникновение и распространение которых обусловлено воздействием на человека биологических факторов среды обитания (возбудителей инфекционных заболеваний) и возможностью передачи болезни от заболевшего человека, животного к здоровому человеку.

Согласно пункту 2 статьи 2 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ полномочиями в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения обладают Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, осуществление мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения является расходным обязательством Российской Федерации, а осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.

В целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия (пункт 1 статьи 29 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ), что, в частности, означает, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны осуществлять нормативно-правовое регулирование в данной сфере, предусматривающее как перечень конкретных мер, так и определение круга лиц, обязанных их осуществлять за счет средств регионального бюджета.

Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, определяются в том числе подпунктом 49 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в действующей редакции.

К таким полномочиям отнесена организация проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.

По смыслу приведенных норм федеральный законодатель предусмотрел решение вопроса регулирования численности безнадзорных животных как источника болезней на уровне субъекта Российской Федерации путем проведения мероприятия, представляющего собой единство двух действий: отлов и содержание.

Такое толкование согласуется с предписаниями, содержащимися в Санитарно-эпидемиологических правилах и нормативах СанПиН 3.2.3215-14, утвержденных постановлением Главного санитарного врача Российской Федерации от 22 августа 2014 года N 50 (далее - Правила от 22 августа

2014 года), Санитарно-эпидемиологических правилах СП 3.1.7.2627-10, утвержденных постановлением Главного санитарного врача Российской Федерации от 06 мая 2010 года N 54 (далее - Правила от 06 мая 2010 года).

Правила от 06 мая 2010 года, устанавливающие основные требования к комплексу организационных и санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, направленных на предупреждение возникновения и распространения заболеваний бешенством среди населения Российской Федерации, соблюдение которых обязательно на всей территории Российской Федерации, в том числе для органов государственной власти и местного самоуправления, должностных лиц, организаций, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности (пункты 1.1 и 1.2), включают в мероприятия по недопущению возникновения случаев бешенства среди людей регулирование численности безнадзорных животных, которое проводится путем их отлова и содержания в специальных питомниках (пункты 1.1, 1.2, 9.2 и 9.5).

Такие же предписания содержатся в пунктах 8.2 и 8.4.2 Правил от

22 августа 2014 года, закрепляющих требования к комплексу организационных, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, проведение которых направлено на предупреждение возникновения и распространения паразитарных заболеваний, исполнение которых является обязательным на всей территории Российской Федерации, в том числе для государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, должностных лиц государственных органов, должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, должностных лиц органов местного самоуправления.

Гражданским законодательством также предусмотрено аналогичное правовое регулирование отношений с безнадзорными животными.

В силу пункта 1 статьи 230 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, задержавшее безнадзорный или пригульный скот или других безнадзорных домашних животных, обязано возвратить их собственнику, а если собственник животных или место его пребывания неизвестны, не позднее трех дней с момента задержания заявить об обнаруженных животных в полицию или в орган местного самоуправления, которые принимают меры к розыску собственника.

На время розыска собственника животных они могут быть оставлены лицом, задержавшим их, у себя на содержании и в пользовании либо сданы на содержание и в пользование другому лицу, имеющему необходимые для этого условия. По просьбе лица, задержавшего безнадзорных животных, подыскание лица, имеющего необходимые условия для их содержания, и передачу ему животных осуществляют полиция или орган местного самоуправления (пункт 2 статьи 230 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Статьей 231 этого же Кодекса урегулирован вопрос приобретения права собственности на безнадзорных животных. Если в течение шести месяцев с момента заявления о задержании безнадзорных домашних животных их собственник не будет обнаружен или сам не заявит о своем праве на них, лицо, у которого животные находились на содержании и в пользовании, приобретает право собственности на них. При отказе этого лица от приобретения в собственность содержавшихся у него животных они поступают в муниципальную собственность и используются в порядке, определяемом органом местного самоуправления (пункт 1).

Закон Оренбургской области N 712 во исполнение предписаний указанных выше положений федерального законодательства в статье 2 к компетенции государственных органов Оренбургской области отнёс в том числе организацию отлова безнадзорных домашних животных и их содержания, порядок которых установлен правительством Оренбургской области.

Пункт 1 статьи 5 Закона Оренбургской области N 712 предусматривает право общественных объединений владельцев домашних животных создавать приюты временного и постоянного содержания домашних животных.

Пункт 8 статьи 13 Закона Оренбургской области N 712, регламентирующий порядок отлова безнадзорных домашних животных, указывает на то, что после отлова животные помещаются в приют кратковременного содержания, где они подлежат обязательному осмотру и освидетельствованию специалистами ветеринарной службы, учету с описанием их отличительных признаков. По первому требованию, заявленному в течение шести месяцев с момента задержания, отловленное животное возвращается его владельцу.

В статье 14 Закона Оренбургской области N 712 предписано, что регулирование численности домашних животных может производиться путем установления ограничений на их племенное разведение, стерилизации или усыпления. Безнадзорные собаки с повышенной агрессивностью, а также больные животные, представляющие угрозу жизни и здоровью людей, являющиеся потенциальным источником эпидемий и эпизоотии, подлежат обязательному умерщвлению.

Порядок и способы регулирования численности домашних животных определяются специально уполномоченными органами с учетом заключений органов государственного ветеринарного и санитарно-эпидемиологического надзора, научных организаций и общественных объединений, решающих проблемы в данной области.

Статьёй 17 Закона Оренбургской области N 712 предусмотрено умерщвление безнадзорных домашних животных только в случаях, предусмотренных санитарными и ветеринарными правилами, а также при обороне от нападающего безнадзорного домашнего животного, если жизнь и (или) здоровье человека (людей) находятся в опасности. Умерщвление безнадзорных домашних животных допускается на основании заключения специалиста в области ветеринарии: 1) для прекращения страданий нежизнеспособного животного, если они не могут быть прекращены иным способом, в том числе при наличии у животного неизлечимого заболевания или не совместимой с жизнью травмы; 2) для умерщвления нежизнеспособного приплода с врожденными физическими пороками; 3) в случае наличия у животного неизлечимых заразных болезней, в том числе общих для человека и животных; 4) в целях предотвращения распространения карантинных и особо опасных болезней животных и ликвидации их последствий; 5) в случае отсутствия возможности социализации животного, в том числе проявления безнадзорными домашними животными агрессии по отношению к другим животным и людям, несущей угрозу здоровью и жизни людей и животных.

В статье 23 Закона Оренбургской области N 712 указано, что приюты для домашних животных могут создаваться физическими и юридическими лицами. Приюты подразделяются на приюты кратковременного (до 10 дней) и длительного (более 10 дней) содержания домашних животных.

Приюты кратковременного содержания домашних животных создаются в целях:

выявления владельцев потерянных животных согласно их идентификационным номерам или особым приметам через службу розыска домашних животных;

подбора животным новых владельцев для дальнейшего их содержания или передачи животных в приюты длительного содержания.

При организациях, осуществляющих отлов безнадзорных и бездомных животных, приюты кратковременного содержания создаются в обязательном порядке.

Приюты длительного содержания животных создаются и функционируют в воспитательных, познавательных целях, а также в целях обеспечения необходимых условий для находящихся в них животных.

Статья 23.1 Закона Оренбургской области N 712 определяет порядок содержания безнадзорных домашних животных в приюте. В этой же статье предусмотрен порядок возврата животного прежнему собственнику.

Порядок отлова и временного содержания безнадзорных домашних животных в Оренбургской области регулирует мероприятия по отлову и временному содержанию безнадзорных домашних животных на территории Оренбургской области в соответствии с законодательством Российской Федерации и Оренбургской области и содержит в пункте 2 такое понятие, как "временное содержание животных" - содержание отловленных животных не более 10 дней. В отношении невостребованных животных по истечении

10 дней специализированная организация принимает меры, предусмотренные статьей 230 Гражданского кодекса Российской Федерации (пункт 23).

Проанализировав указанные нормы Закона Оренбургской области

N 712 и Порядок отлова и временного содержания безнадзорных домашних животных в Оренбургской области, суд полагает, что названные акты приняты уполномоченным органом и в пределах полномочий, отнесённых федеральным законодательством к компетенции субъекта федерации и соответствуют требованиям федерального законодательства.

Закон Оренбургской области N 712 предусматривает в том числе создание и порядок организации приютов длительного содержания для реализации права владельцев домашних животных на их возврат в течение 6 месяцев после отлова. Проверка фактического исполнения этих норм, то есть создание на территории Оренбургской области таких приютов, в правомочия суда при осуществлении нормоконтроля, не входит. Создание кратковременных приютов федеральным законодательством не запрещено и обусловлено необходимостью проведения обязательных мер санитарного и противоэпидеомилогического характера после отлова безнадзорных животных.

Учитывая, что нормы федерального законодательства не устанавливают срока содержания безнадзорных животных в специальных приемниках, исходя из положений пунктов 7.2, 8.5 Санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.7.2627-10, предусматривающих, что животное, с которым связан подозрительный на заболевание бешенством человека случай, подлежит изоляции на 10 суток или умерщвлению (в случае агрессивного поведения); материал от погибшего животного должен быть доставлен в специализированную лабораторию специалистами ветеринарной службы; в случае, если животное, находившееся под наблюдением, не заболело (не погибло) в течение 10 дней с момента нанесения повреждений (ослюнений) человеку, курс антирабического лечения прекращается, то требования к сроку содержания безнадзорных животных в специальных приемниках могут быть установлены субъектом Российской Федерации по своему усмотрению в той мере, в какой это необходимо для проведения ветеринарных обследований, вакцинации, идентификации и учета безнадзорных животных.

Отсутствие на федеральном уровне законодательного порядка умерщвления безнадзорных домашних животных и отнесение урегулирования правоотношений в этой области к субъекту федерации не позволяет сделать вывод о несоответствии оспариваемых норм закона Оренбургской области нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Кроме того, оспариваемые акты не противоречат указанным выше санитарным и ветеринарным нормам.

Отсутствие положений о регистрации кошек не нарушает норм федерального законодательства, поскольку такая обязанность на органы субъекта федерации прямо не возложена.

Суд полагает также необоснованными требования административного истца в части признания недействующим Закона Оренбургской области N 2703.

Согласно части 2 статьи 19 Федерального закона от 06 октября

2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации осуществляется законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Закон Оренбургской области N 2703, который определяет правовые, организационные и экономические основы наделения органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Оренбургской области отдельными государственными полномочиями по организации проведения на территории Оренбургской области мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных, в части отлова и содержания безнадзорных домашних животных, а также принципы осуществления органами государственной власти области контроля за реализацией указанных полномочий.

Проанализировав приведенные выше нормы федерального законодательства, суд приходит к выводу о том, что субъект Российской Федерации вправе осуществлять правовое регулирование вопросов организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, а также наделять названными полномочиями органы местного самоуправления.

Кроме того, положения закона не затрагивают права административного истца, поскольку Грищенко Н.Д. не является субъектом правоотношений, урегулированных этим законом.

Поскольку оспариваемые акты не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают права и законные интересы административного истца, то в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175, 176, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления Грищенко Натальи Даниловны о признании недействующими нормативных правовых актов Оренбургской области отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционную инстанцию Верховного Суда Российской Федерации через Оренбургский областной суд в течение месяца со дня его изготовления в окончательной форме.

Судья Оренбургского

областного суда И.Ф. Селютина